L’Europa incompiuta: l’incompleta integrazione fiscale

Qualche giorno fa abbiamo visto quali sono stati i progressi dell’Unione europea in materia di politiche sociali. L’istituzione del Pilastro sociale e i suoi 20 principi rappresentano una base di partenza importante, se non altro per il riconoscimento del problema e la volontà di inserirlo nell’agenda pubblica. Alcune misure, anche di carattere legislativo, sono state assunte, tuttavia la possibilità di varare strumenti quali il sussidio di disoccupazione europeo, di cui tanto si è parlato durante la campagna elettorale e trasversali, cioè validi in tutti i paesi membri, deve fare i conti con i limiti di risorse e con un’integrazione fiscale e politica molto lontana dall’essere completa ed efficiente. Il bilancio annuale dell’Unione si aggira intorno ai 160 miliardi di euro e viene finanziato dalla compartecipazione all’Iva (0,30 per cento per tutti ad eccezione di Germania, Paesi Bassi e Svezia il cui prelievo sull’Iva è dello 0,15 per cento nel settennato 2014-2020 per effetto del meccanismo di correzione studiato per evitare che alcuni membri contribuiscano in maniera spropositata) e dal contributo dei Paesi aderenti. Quest’ultimo non può superare l’1,20 per cento del reddito nazionale lordo e attualmente è fermo all’1,09 per cento. In sostanza, il funzionamento dell’Unione europea e il finanziamento di tute le politiche, dalla sicurezza all’agricoltura, dalla ricerca alla coesione, costa ad ogni cittadino europeo 187 euro l’anno. Le costrizioni sul bilancio derivano anche dall’impostazione delle politiche fiscali.

Ne abbiamo parlato con Antonio Venneri, commercialista e Tax policy officer presso European Tax Adviser Federation, la federazione europea dei commercialisti.

COME FUNZIONANO LE DECISIONI DI POLITICA FISCALE A LIVELLO UE
La Commissione uscente ha provato a implementare nuove politiche fiscali, spiega Venneri a Gli Stati Generali, sapendo che un coordinamento comunitario porterebbe benefici per tutti gli stati aderenti. «Ma registriamo la preoccupazione dei paesi membri alla possibilità che le istituzioni europee interferiscano con le politiche fiscali nazionali. La preoccupazione sta nella possibile legittimazione di successive invasioni di campo da parte di Commissione e Parlamento europeo nelle politiche fiscali interne».

Del resto lo stesso Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) è molto cauto e stabilisce una competenza molto limitata delle istituzione comunitarie con riferimento alle politiche fiscali. «In particolare, le imposte indirette sono regolate dall’articolo 113 che prevede l’adozione di disposizioni riguardanti “l’armonizzazione delle legislazioni relative alle imposte sulla cifra d’affari, alle imposte di consumo ed altre imposte indirette” con decisione unanime del Consiglio previa consultazione del Parlamento e del Comitato Economico e Sociale. Le imposte dirette non sono settore di competenza delle istituzioni europee, dal momento che il TFUE non prevede alcuna competenza specifica dell’Unione in tale settore».

Inoltre, sottolinea il commercialista, qualsiasi decisione deve essere deliberata dal Consiglio all’unanimità: «La necessità di raggiungere l’unanimità in Consiglio per poter approvare qualsiasi proposta di Direttiva avente carattere fiscale rappresenta un chiaro segnale della volontà degli stati membri di tenere per sé uno strumento importante come la possibilità di poter decidere la propria politica tributaria. Le conseguenze più immediate di tale scelta sono almeno due: lo svuotamento del ruolo del Parlamento Europeo con riferimento a questo particolare ambito e la difficoltà nell’approvare direttive ambiziose in ambito fiscale a causa della necessità di dover mettere d’accordo i 28 paesi membri all’interno del Consiglio».

I RISULTATI DELLA COMMISSIONE JUNCKER IN AMBITO FISCALE
Il che non significa, però, che la Commissione non stia provando a cercare delle soluzioni, dice Venneri. «A partire dal 2014, la Commissione ha inviato al Consiglio oltre 25 proposte di direttiva o regolamento in ambito fiscale. Tali proposte riguardano ambiti che vanno dalla cooperazione amministrativa nel campo delle controversie fiscali, allo scambio di informazioni, al sistema comunitario dell’IVA, fino al sistema delle imposte dirette (come nel caso della Digital Services Tax e del Base Comune Consolidata). Di questa enorme quantità, il Consiglio, che detiene il potere esclusivo di decidere su tali proposte, ha approvato 14 direttive nell’arco del quinquennio Juncker (2014-2019). Per quanto il numero possa sembrare striminzito se paragonato a quello delle proposte di legge in materia fiscale approvate ogni anno dal Parlamento Italiano (pensiamo solo alle recenti discussioni riguardanti flat tax, deduzioni, fatturazione elettronica, ecc.), si tratta del numero di Direttive in materia fiscale più alto mai approvato nel corso di un mandato della Commissione Europea».

Malgrado l’entusiasmo mostrato dalla Commissione europea nel comunicare questi numeri, in particolare nell’ultima fase della legislatura, è risultato evidente come alcune iniziative legislative si siano completamente arenate una volta giunte all’attenzione del Consiglio. E’ il caso della tassa sull’economia digitale, della base imponibile comune consolidata, cioè il sistema di tassazione previsto per le imprese multinazionali e della revisione dell’Iva.

Digital Services Tax
«La spinta ad agire nel campo della tassazione dell’economia digitale», ricorda Venneri, «nasce anche a seguito degli scandali derivati dalle indagini giornalistiche sfociate nei noti LuxLeaks, Panama Papers e Paradise papers. Tra le varie pratiche venute alla luce, vi sono state infatti quelle riguardanti i cosiddetti “sweetheart deals”, ovvero accordi tra grandi multinazionali e le autorità fiscali di alcuni paesi in forza dei quali tali multinazionali finivano per pagare delle imposte con un’aliquota effettiva estremamente bassa. L’esempio più noto è quello dell’accordo tra Apple e l’autorità fiscale irlandese che in base ai calcoli della Commissione europea prevedeva il pagamento di un’aliquota effettiva pari allo 0,005 per cento dei profitti generati».

Nel marzo del 2018 la Commissione propone due direttive all’attenzione di Parlamento e Consiglio. Una riguardante una soluzione di breve termine (un’imposta del 3 per cento da applicare ai ricavi derivanti da alcune attività economiche di natura digitale) e un’altra riguardante una soluzione definitiva che prevedeva una riforma del concetto di “stabile organizzazione” al fine di tassare la presenza digitale (e non più meramente la presenza fisica) di alcune multinazionali sul territorio degli stati membri.

«Sulla prima proposta alcuni Paesi, tra cui la Francia, hanno subito fatto capire che in caso di mancato accordo in sede comunitaria, avrebbero applicato una tale forma impositiva per conto loro; un secondo motivo di dibattito è dato dalla reazione dell’amministrazione Trump, che ha inteso questa misura come una diretta volontà di colpire alcune multinazionali statunitensi (e.g. Google, Apple, Facebook ed Amazon). Inoltre, la natura potenzialmente distorsiva di un’imposta sui ricavi rispetto alla tradizionale applicazione alle imprese di imposte sui profitti ha provocato un certo dibattito associato alla potenziale applicazione di tale imposta a società in perdita e alla problematica della doppia imposizione. Infine, la posizione fin da subito riluttante di alcuni paesi membri (Malta, Finlandia, Svezia, Danimarca) nei confronti di tale alternativa ha immediatamente posto l’accento sulle difficoltà che si sarebbero incontrate in Consiglio. Il Parlamento Europeo che conserva un ruolo meramente consultivo ha dato parere favorevole con degli emendamenti tendenti a incrementare l’ambito di applicazione e l’aliquota, mentre le difficoltà di trovare l’unanimità in Consiglio ha di fatto bloccato la proposta nel Dicembre 2018. Una nuova proposta di matrice franco-tedesca con scopo di applicazione ridotto è stata nuovamente bocciata dal Consiglio all’inizio del 2019».

CCCTB
È uscita dal radar anche la proposta di stabilire un sistema di regole univoco a cui le imprese multinazionali dovrebbero sottostare per il calcolo delle imposte sui profitti. Nota come CCCTB, base imponibile comune consolidata (Common Consolidate Corporate Tax Base). «tale iniziativa ha la sua genesi nel 2011, è stata rilanciata nel 2016 e prevede che l’allocazione dei profitti avvenga tramite una formula che si basa su fatturato, numero di dipendenti ed attività svolte dalle consociate del gruppo nei vari paesi Ue».

IVA Comunitaria
Singolare poi il caso dell’Iva i cui meccanismi internazionali espongono a frodi fiscali molto rilevanti. Il rapporto del commissario Moscovici, pubblicato nei giorni scorsi, indica in 137 miliardi e 470 milioni di euro la somma dell’evasione Iva a livello comunitario nel 2017. Solo in Italia stiamo parlando di 33,629 miliardi di euro. «Per questo motivo, ma non solo», ricorda il commercialista, «nel 2016 è stato proposto un piano di azione per modernizzare i meccanismi IVA comunitari. Tra le altre misure, la Commissione ha spinto molto su una migliore cooperazione amministrativa tra le amministrazioni fiscali dei paesi membri, favorendo lo scambio di informazioni tra le varie “Agenzie delle Entrate” e introducendo la possibilità di condurre investigazioni congiunte. Se tali misure volte alla cooperazione hanno avuto un facile via libera da parte del Consiglio, lo stesso non si può dire di misure di maggiore impatto, come quelle volte ad avvicinare le aliquote IVA dei vari paesi e a favorire una maggiore semplificazione tramite sistemi di esenzioni per diminuire il carico amministrativo affrontato dalle piccole e medie imprese esportatrici».

LA PROPOSTA DI MOSCOVICI: MAGGIORANZA QUALIFICATA PER ALCUNE QUESTIONI FISCALI
A gennaio 2019, anche a seguito del citato fallimento in Consiglio della proposta di Direttiva volta a tassare l’economia digitale, Pierre Moscovici ha lanciato la proposta di abbandonare il principio dell’unanimità in seno al Consiglio per alcune decisioni di natura fiscale, per passare ad una più snella procedura che preveda la maggioranza qualificata.

Clausole passerella e 4-step plan
Il piano proposto da Moscovici prevedeva l’utilizzo della cosiddetta clausola passerella (art. 48 par. 7 del Trattato sull’Unione Europea) che consente di passare alla maggioranza qualificata e alla procedura legislativa ordinaria in talune circostanze senza bisogno di modificare i Trattati. Il ricorso al voto a maggioranza qualificata era previsto in quattro fasi graduali: (1) cooperazione reciproca degli stati membri nella lotta all’evasione e frodi fiscali; (2) misure con finalità strategiche come la lotta ai cambiamenti climatici, la protezione dell’ambiente o il miglioramento della salute pubblica; (3) modernizzazione di norme Ue già armonizzate, come IVA e accise; (4) grandi progetti fiscali, quali la base imponibile consolidata comune per l’imposta sulle società (CCCTB) e un nuovo sistema per l’imposizione dell’economia digitale.

«Malgrado l’orizzonte temporale previsto fosse ampio – le fasi 3 e 4 erano previste entro la fine del 2025 – il progetto è stato subito bocciato dal Consiglio», dice Venneri. «L’attivazione della clausola passerella avrebbe richiesto non solo una già difficile unanimità in Consiglio, ma il passaggio aggiuntivo in ciascuno dei 28 parlamenti nazionali, dove l’opposizione anche di uno solo dei parlamenti avrebbe di fatto bloccato la procedura».

Cosa aspettarsi dalla Commissione Von der Leyen
Nonostante le difficoltà e le resistenze dei singoli Paesi, tutt’altro che inclini a cedere sovranità in ambito fiscale, la Commissione ricorda Venneri continua a cercare soluzioni anche perché le ambizioni di sviluppare politiche di qualsiasi natura, di protezione sociale, ambientale, di sicurezza, passano dall’aumento del budget disponibile e dalla riduzione delle macroscopiche differenze fiscali tra i paesi aderenti. «Pochi giorni fa, il Commissario europeo (designato) per gli affari economici e monetari, Paolo Gentiloni, nel corso della sua audizione presso il Parlamento Europeo, ha confermato le ambizioni personali e della Commissione Von der Leyen in ambito fiscale. Rispondendo alle domande degli Europarlamentari, si è impegnato a proporre una Carbon Border Tax in linea con le regole dell’Organizzazione Mondiale del Commercio, volta a ristabilire la competitività dei produttori europei nei confronti dei competitors stranieri meno attenti alle emissioni di carbonio. Gentiloni ha anche ribadito l’intenzione di portare a compimento il CCCTB e di essere ottimista sulla possibile soluzione globale a livello OECD per quanto concerne la tassazione dell’economia digitale, rimarcando che l’unica alternativa a quest’ultima sarà una digital tax comunitaria da definirsi nella seconda metà del 2020. Infine, l’ex premier si è detto favorevole all’applicazione della maggioranza qualificata in seno al consiglio, ma preferendo l’art. 116 TFEU (che tratta le distorsioni del mercato interno comunitario) al proposto art. 48(7) che giudica di difficile attuazione a causa della necessità di un voto unanime in Consiglio».

Tuttavia, le difficoltà nella composizione dei gabinetti incontrate in queste settimane dalla Presidente eletta, rendono ancora più accidentato il percorso della futura Commissione su temi cruciali come quello fiscale.