ripartirà l’ascensore legislativo tra UE, Italia e Regioni?

L’elezione del Prof. Augusto Barbera alla Presidenza della Corte Costituzionale segna un importante punto di svolta nell’adeguamento della Costituzione ai tempi ed alle politiche che si vanno delineando a 76 anni dalla sua immissione nella regolamentazione della vita sociale, politica, economica del Paese. Di quanto è avvenuto in questi anni, il significato più incisivo lo ha assunto l’Unione Europea, che anch’essa richiede nuovi adeguamenti che non siano ulteriori adesioni che ne segnino nuovi confini mentre bastano gli attuali, che non sia solo una politica monetaria espansiva a regolarne lo sviluppo, che sia invece l’adozione di nuove pianificazioni e trend a lungo termine in tema ambientale e di sviluppo, sganciato dai fossili ( e anche dai missili). Conoscendone il perimetro politico e l’alta conoscenza della materia costituzionale, il nuovo Presidente, che vanta la massima esperienza professionale di Diritto costituzionale, coniugata con una vastissima conoscenza dell’architrave parlamentare, avrà certamente chiari i tragitti da compiere in questo senso. Due sono le proposte in campo per un cambio di percorso costituzionale: la legge sul premierato e la proposta Calderoli sulle autonomie. Sinceramente anche quest’ultima è fonte di preoccupazione, sia per i suoi contorni legislativi ancora sfumati e da chiarire sia perché, per quanto già da tempo all’opera, il Comitato per Riforma dei Trattati Europei (Conference of Future Of Europe, CoFoE) non sembra avere tra i suoi obiettivi[1] una più presente, precisa, attiva partecipazione delle Regioni alla Governance Europea come proposto nel volume “Next UE”, un’Europa a trazione Regionale. [2] Argomentazione provocatoria certo ma, a giudizio di tanti, innovativa. Se l’Europa avesse maturato un’impostazione regionalistica (o meglio federalistica sulla scia Spinelliana) e una più connaturata legislazione ascendente/discendente, avremmo la fonte di diritto primario a portata di mano. Ma così non è! Dunque non ci resta da argomentare avendo nella cassetta degli attrezzi la nostra Madre Santa Costituzione, e non pochi problemi correlati.

1. Perché la proposta Calderoli reca una titolazione giuridicamente inesatta. Differenziata anzichè Rafforzata. 

Capo A Riserve di legge costituzionale. Quando la Costituzione prevede che una determinata materia può essere disciplinata solo con legge costituzionale si entra nel merito della riserva di legge costituzionale. La Costituzione italiana la stabilisce per:

·         l’attribuzione ad organi ed enti del potere di iniziativa delle leggi (art. 71, 1° comma);

·         l’adozione degli Statuti Speciali per le Regioni Sicilia, Sardegna, Val d’AO, Friuli , Prov. Autonome Trento e Bolzano.(116, 1° comma);

·         la fusione di regioni esistenti e la creazione di nuove regioni (art. 132, 1° comma) e nel caso della proposta Calderoli attribuzioni di nuove prerogative fiscali e tributarie;

·         la previsione di condizioni, forme e termini di proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale, e delle garanzie d’indipendenza dei giudici della Corte costituzionale (art. 137, 1° comma).

Capo B Leggi costituzionali rinforzate.
Si ha una legge costituzionale rinforzata quando la Costituzione, oltre a riservarle la disciplina di una determinata materia, prescrive per la sua adozione un procedimento ulteriormente aggravato rispetto a quello previsto per le altre leggi costituzionali. Nell’ordinamento italiano l’unico esempio è rappresentato dal già citato 1° comma dell’art. 132 della Costituzione, il quale, per la creazione di nuove regioni o la fusione di regioni esistenti, ossia la riformulazione di nuove prerogative e attribuzioni fiscali e tributarie, prevede che:

·         i consigli comunali che rappresentino almeno un terzo delle popolazioni interessate avanzino la richiesta;

·         la proposta sia approvata con referendum a maggioranza delle popolazioni stesse;

·         sia adottata una legge costituzionale ai sensi dell’art. 138.

La stessa norma pone, inoltre, un limite sostanziale, in quanto le nuove regioni non possono avere popolazione inferiore ad un milione di abitanti.

Capo C  Leggi di revisione costituzionale e altre leggi costituzionali
Come si è visto, l’art. 138 della Costituzione, le leggi di revisione costituzionale e le “altre leggi costituzionali” presentano analogo procedimento di formazione. Anche la numerazione progressiva delle leggi costituzionali e di revisione costituzionale è la stessa. Le une e le altre, formalmente simili, si distinguono in funzione del contenuto; infatti:

·         le leggi di revisione costituzionale modificano (ossia abrogano o sostituiscono) disposizioni contenute nella Costituzione;

·         le altre leggi costituzionali affiancano o completano le disposizioni contenute nella Costituzione in quanto

o    disciplinano materie sulle quali la Costituzione ha posto una riserva di legge costituzionale,

o    sospendono una disposizione contenuta nella Costituzione,

o    oppure disciplinano materie che il Parlamento ha giudicato di rilevanza tale da rendere opportuno il ricorso al procedimento di cui all’art. 138 della Costituzione. Quanto sopra convalida il principio di definire Rinforzata o Rafforzata l’attribuzione di nuove funzioni specifiche di Autonomia alle Regioni a Statuto ordinario, seguendo lo stesso procedimento con cui sono state immesse nell’ordinamento costituzionale le Città metropolitane (art. 114, comma 1, mod. 18.10.2001).

2. In merito a trasferimenti qualificati

Come noto la fonte primaria del diritto ascende alla Giurisprudenza Europea e pertanto ad essa ci si deve riferire su tematiche come questa in discussione. Più volte la Corte di Giustizia Europea (CGE) si è espressa regolamentando o sanzionando i cosidetti “Aiuti di Stato” ossia i trasferimenti non autorizzati a imprese, enti che necessitassero di soccorso pre-fallimento. Dal Dipartimento Politiche Europee del PCDM si rileva la seguente definizione: “Per aiuto di Stato si intende qualsiasi trasferimento di risorse pubbliche a favore di alcune imprese o produzioni che, attribuendo un vantaggio economico selettivo, falsa o minaccia di falsare la concorrenza. Tranne in alcuni casi, gli aiuti di Stato sono vietati dalla normativa europea e dal Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea che disciplina la materia agli artt. 107 e 108. Gli aiuti di Stato (concessi per via amministrativa o per legge) possono determinare distorsioni della concorrenza, favorendo determinate imprese o produzioni. Possono essere compatibili con il Trattato di Lisbona, solo se realizzano obiettivi di comune interesse chiaramente definiti. Gli aiuti sono ammessi quando (articolo 107/2 del Trattato): 1) consentono di realizzare obiettivi di comune interesse (servizi di interesse economico generale, coesione sociale e regionale, occupazione, ricerca e sviluppo, sviluppo sostenibile, promozione della diversità culturale, ecc.); 2)rappresentano il giusto strumento per correggere taluni “fallimenti del mercato”.
Ad esempio, il rimedio ad una situazione di fallimento del mercato può talora bilanciare gli effetti distorsivi della concorrenza: in tali casi l’aiuto è considerato compatibile. Il compito di verificare se vi sia il giusto equilibrio tra gli effetti negativi sulla concorrenza e gli effetti positivi in termini di comune interesse è affidato alla Commissione europea, che ha competenza esclusiva in materia di aiuti di Stato. Il controllo degli aiuti di Stato da parte della Commissione europea è parte integrante della politica di concorrenza UE garantendo uguaglianza di condizioni a tutte le imprese che operano sul mercato interno europeo. Il compito dello Stato membro è quello di cercare di contemperare l’esigenza nazionale di accrescere l’efficienza del mercato dal punto di vista economico con le esigenze di equilibrio dei mercati sotto il profilo della concorrenza. Ogni progetto di norma che preveda la concessione di un nuovo beneficio deve essere tempestivamente notificato, insieme a tutte le informazioni necessarie, dallo Stato membro interessato alla Commissione UE che adotta in merito una decisione con la quale stabilisce se l’agevolazione in questione è compatibile con le regole del Trattato. La Commissione avvia il procedimento formale di esame se verifica che il provvedimento notificato (articolo 108 del Trattato ), presenta dubbi sulla compatibilità col mercato comune. Al termine del procedimento (Regolamento UE 1589/2015 che codifica il Regolamento UE n. 659/1999), la Commissione può adottare: a)una decisione “positiva” con la quale dichiara l’aiuto compatibile; b)una decisione “negativa” con la quale dichiara la misura incompatibile e, nel caso l’aiuto sia stato già erogato, ne ordina il recupero; c) una decisione “condizionale” con la quale dichiara la misura compatibile, ma assoggetta la sua attuazione a condizioni.” [3]. Ergo, se il Titolo V certe volte rappresenta una trappola per l’ordinamento regionale, la proposta Calderoli si inscrive nella ricerca del suo grimaldello. Già da circa 17 anni, con le Sentenza CGE del 6 settembre 2006 (C-88/03) e Sentenza CGE 11 settembre 2008 (da C-428/06 a C-434/06), la Corte Europea introduce la novità in base alla quale non è sostenibile in via di principio che un beneficio di trasferimenti privilegiati riservato a talune regioni sia, per ciò solo, selettivo e dunque da considerare aiuto di stato. A determinate condizioni, la Regione può esercitare la sua competenza nell’entità infrastatale adottando un provvedimento, e non già il territorio nazionale nella sua totalità. Quali sono queste condizioni?

1-Anzitutto, l’ente che adotta la misura dev’essere dotato di poteri sufficientemente autonomi di rango costituzionale nell’esercizio di tale prerogativa e goda di uno statuto politico-amministrativo distinto da quello del governo centrale (autonomia istituzionale);
2- che la decisione venga assunta, senza intervento diretto da parte del governo centrale rispetto al suo contenuto ed indipendentemente da qualsiasi condotta dello stato (autonomia procedurale);
3- ed infine che l’ente si assuma le conseguenze politiche ed economiche di una tale misura, nel senso che non debbono esserci forme di compensazione a carico dello stato o di altre regioni del minore gettito derivante dalla agevolazione (autonomia finanziaria). Nella citata sentenza 88 del 2006 la Corte di giustizia qualifica le misure di riduzione delle aliquote delle imposte personali e sulle imprese, applicate nella regione autonoma delle isole Azzorre, come aiuti di stato ritenendo non realizzata la condizione per la quale l’ente che introduce l’agevolazione ne deve sopportare anche il relativo onere finanziario, ( Di Gregorio, 2010)[4].

Ergo portare la Regione ordinaria a livello di rango di Autonomia Rafforzata impedisce qualsivoglia limite che riporti lo stanziamento ad aiuto di stato. Con questa variante di autonomia rafforzata, la Regione si pone in condizione di irresponsabilità come beneficiaria di aiuto di Stato. Ecco lo strumento legislativo che ci riporta agli artt. 36,37,38 del Fondo di Solidarietà nazionale previsto dalla Statuto Siciliano, per trasferimenti aggiuntivi selettivi.[5]

[1] Obiettivi del CoFoE ; Cambiamento climatico, salute, economia , Ue nel mondo,valori e diritti, trasformazione digitale, democrazia, migrazione, istruzione. https://wayback.archive-it.org/12090/20230417190721/https://futureu.europa.eu/it/
[2] Ferrara A., Planetta E. Next UE, a new powertrain. Aracne, 2023
[3] https://www.politicheeuropee.gov.it/it/attivita/aiuti-di-stato/
[4] Di Gregorio S. Il fondo di solidarietà nazionale dal 1947 ad oggi – aspetti finanziari e giuridici. ARS 22 giugno 2010.
[5]  Ferrara A.  Lo Stato nell’Economia dei servizi pubblici, la visione keynesiana. Cap.1, I Tomo del Volume “ Le conseguenze economiche delle crisi globali”, a cura di Aldo Ferrara, Agora&CO, La Spezia-Lugano, 2023