il grimaldello calderoli e poi la cassaforte premierato

1.Premessa

Facendo seguito al precedente articolo https://www.glistatigenerali.com/istituzioni-ue_legislazione/ripartira-lascensore-legislativo-tra-ue-italia-e-regioni/ si riaprirà presto la discussione sulle riforme costituzionali. Se il premierato vien considerato “la Madre di tutte le riforme”, il PdL Calderoli sull’autonomia potrebbe essere il Padre come preliminare attivatore. Giova ricordare che nel 2024 si rinnoverà ( X legislatura) il Parlamento Europeo (PE). Incombe il tema della riforma dei Trattati Europei compito affidato alla Conferenza sul Futuro dell’Europa (Cofoe). Questa ha già messo a punto 178 raccomandazioni emerse dai panel dei cittadini poi riassunte in 49 proposte. Come spesso succede in democrazia parlamentare molte riforme sono volte alle regole di funzionamento dell’UE, come il superamento dell’unanimità per le decisioni del Consiglio (che rappresenta i 27 Stati membri), la vexata quaestio della difesa comune, su cui si dibatte dall’epoca delle “sedia vuota” quando la Francia gaullista ne boicottò la creazione. Invece oggi emergono anche altre istanze come l’esigenza di una nuova legge elettorale europea che affronti in modo determinante il ruolo delle minoranze prive di tribuna nel PE ovvero anche il problema della povertà incoming in molti paesi ormai stremati nel loro sviluppo e la Questione Ambientale che in Europa si intreccia con quella del futuro agricolo e del cibo, diritto da assicurare in modo universale. L’altro problema che si dovrà affrontare a Bruxelles nella X Legislatura  è quello della perequazione socio-economica da raggiungere attraverso il percorso del Federalismo Europeo Regionale, attraverso la forma di governo federalista o regionalista, attraverso ancora l’economia sinergica regionale. Questo passaggio risulta complesso anche perché da tempo si rende necessario ordine metodologico e politologico sui concetti di Indipendenza e Autonomia e sue varianti. Il conferimento del grado di Autonomia, concesso dalla Carta Costituzionale, fissa anche- non solo in Italia con il Titolo V ma anche in altri paesi come Spagna e Germania- i limiti della legislazione concorrente spesso fonte di incertezza nell’attribuzione delle competenze, quando non costituzionalizzata, vedi foto di copertina. Sicchè, dall’osservatorio italiano, deriviamo i concetti di Autonomia a Statuto Speciale attribuita a nostre 5 Regioni (Val d’Aosta, Friuli, Province autonome di Trento e Bolzano, Sardegna e Sicilia), a statuto ordinario tutte le altre che in questi ultimi tempi chiedono la forma dell’ Autonomia che correttamente deve intendersi come Straordinaria o Rafforzata. È il progetto di legge Calderoli che la definisce e dunque analizziamolo nel dettaglio.

2. Non chiamatela Differenziata

Già la PdL si presenta male con abiti giuridici inappropriati. Abbiamo già scritto che il “Differenziata” va bene per altri argomenti. Qui il termine da adoperare è “Rafforzata” per le seguenti motivazioni:

1)      Quando la Costituzione prevede che una determinata materia può essere disciplinata solo con legge costituzionale si entra nel merito della riserva di legge costituzionale. Si ha una legge costituzionale rinforzata quando la Costituzione, oltre a riservarle la disciplina di una determinata materia, prescrive per la sua adozione un procedimento ulteriormente aggravato rispetto a quello previsto per le altre leggi costituzionali. Nell’ordinamento italiano l’unico esempio è rappresentato dal già citato 1° comma dell’art. 132 della Costituzione, il quale, per la creazione di nuove regioni o la fusione di regioni esistenti, ossia la riformulazione di nuove prerogative e attribuzioni fiscali e tributarie, La Costituzione italiana la stabilisce per:

a)    l’attribuzione ad organi ed enti del potere di iniziativa delle leggi (art. 71, 1° comma); b) l’adozione degli Statuti Speciali per le Regioni Sicilia, Sardegna, Val d’AO, Friuli , Prov. Autonome Trento e Bolzano.(116, 1° comma); c) la fusione di regioni esistenti e la creazione di nuove regioni (art. 132, 1° comma) e nel caso della proposta Calderoli attribuzioni di nuove prerogative fiscali e tributarie; d) la previsione di condizioni, forme e termini di proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale, e delle garanzie d’indipendenza dei giudici della Corte costituzionale (art. 137, 1° comma). Quanto sopra convalida il principio di definire Rinforzata o Rafforzata l’attribuzione di nuove funzioni specifiche di Autonomia alle Regioni a Statuto ordinario, seguendo lo stesso procedimento con cui sono state immesse nell’ordinamento costituzionale le Città metropolitane (art. 114, comma 1, mod. 18.10.2001).

3.La trappola del titolo V

Per capire a fondo le motivazioni del DDL Calderoli sull’Autonomia differenziata, bisogna partire dalla Riforma del Titolo V della Costituzione, segnatamente artt. 116 e 117 circa la statuizione della concorrenza legislativa Stato-Regione, modifica costituzionale che reca la L.3/2001. La non perfetta enunciazione delle materie di competenza esclusiva statale di competenza concorrente regionale ci rimanda al Comma 3 dell’Art.117[2].Salute e istruzione, che rappresentano diritti irrinunciabili e inalienabili, finiscono nel calderone delle materie concorrenti su cui le Regioni amministrano e deliberano con dispositivi legislativi mentre lo Stato si riserva leggi di inquadramento generale, le cosidette Leggi-Quadro. Esaminando nel merito il DDL Calderoli si nota innanzitutto una sorta di linea-guida per le Regioni ad autonomia normale, non speciale come le Regioni Sicilia, Sardegna, Friuli, val d’Aosta e Province Autonome di Trento e Bolzano. Se analizziamo l’articolato dello Statuto Siciliano ci imbattiamo negli artt. 36-37-38 che riguardano trasferimenti speciali denominati “Fondo di Solidarietà nazionale”. Le Regioni a Statuto speciale vantano una primogenitura, figlia delle disagiate condizioni post-belliche, maturarono in un clima di imminente secessione siciliana con la formazione del Movimento Separatista di Andrea Finocchiaro Aprile e il suo braccio armato EVIS in Sicilia e del nascente banditismo sardo. Le altre Regioni erano di confine con la Francia e con la cortina di ferro in epoca di guerra fredda e in queste circostanze si resero necessarie concessioni speciali, in termini di trasferimenti di legislazione. Istituite nel 1970, le Regioni a Statuto ordinario, sono soggette a dettami ordinamentali statuiti dalla Costituzione e poi successivamente dai Trattati Europei ove, peraltro, è presente, con minimo margine di attività, il Comitato Europeo delle Regioni. Oggi, la devoluzione regionale riguarda alcuni aspetti dei servizi e beni pubblici come sanità e istruzione. È la sanità il punto cruciale, basti pensare che mediamente il PIL regionale è massimamente devoluto a questo capitolo di spesa. La Lombardia con un PIL di 25 mld/anno ne impiega 17 sul solo Capitolo di Bilancio della sanità. Eppure i risultati sono così scadenti che dieci Regioni su 20 (tutte del Sud e delle Isole) sono dovute scivolare in Piano di rientro nel 2002 ed ancora non ne sono uscite, non avendo consolidato i bilanci. Ma l’aver voluto aziendalizzare ossia creare profitto per l’Azienda ospedaliera o meglio renderla più competitiva dal punto di vista finanziario è stato un crinale molto scivoloso che ha portato ai risultati odierni: il malato è un cliente e dunque per avere una prestazione deve pagare. Se a questo si associa la cattiva riforma del Titolo V della Costituzione che demanda alle Regioni la prerogativa legislativa in tema di salute e ambiente (più scuola e sicurezza) si ottiene che non solo ci si cura male ma in certe Regioni; quelle che spendono di più, ci si cura peggio. Da qui nasce il pendolarismo sanitario che fa gravitare in aziende di prima eccellenza (Torino, Milano, Roma) la bilancia delle prestazioni erogate sia in termini di quantità (con aumento della lista d’attesa) sia in termini di qualità (con impoverimento delle aziende meno dotate in termini di risorse materiali ed immateriali). Il malato dunque diventa bistrattabile perché povero e perché residente in aree depresse da punto di vista sanitario. Si crea un’intollerabile congerie di motivazioni che deprimono la realizzazione dei diritti elementari del cittadino, in questo caso sanciti dall’art. 32. [3][4]. Oggi ci si domanda in quale modo la decentralizzazione dello stato assistenziale possa coniugarsi anche con la responsabilizzazione diretta del settore ospedaliero-assistenziale da parte delle Regioni, quello che in origine fu definito federalismo sanitario. Forse tra tutti gli aspetti degni di evoluzione in senso decentrato o regionale, il pianeta sanità è quello che più si dimostra suscettibile di tale sviluppo. Ciò in pratica si può sintetizzare con la formula della tassazione regionale sulla Salute in funzione delle proprie necessità per conglobare risorse commisurate ai redditi della singola Regione. Come si vede, il “contentino” legislativo, ammantato di costituzionalità altro non è che un ulteriore legaccio con cui lo Stato avvince le Regioni in un percorso normativo bloccato. Lo si constata in atto amministrativo in cui il conflitto di competenze si manifesta quotidianamente e crea confusione normativa. Ma la Riforma Calderoli ribalta la posizione di vantaggio regionale sullo Stato.

4. Trasferimenti e aiuti di stato

Se il Titolo V certe volte rappresenta una trappola per l’ordinamento regionale, la proposta Calderoli si inscrive nella ricerca del “grimaldello” ( absit injuria verbis) amministrativo. Già da circa 17 anni, con le Sentenza CGE del 6 settembre 2006 (C-88/03) e Sentenza CGE 11 settembre 2008 (da C-428/06 a C-434/06), la Corte Europea introduce la novità in base alla quale non è sostenibile in via di principio che un beneficio di trasferimenti privilegiati riservato a talune regioni sia, per ciò solo, selettivo e dunque da considerare aiuto di stato. A determinate condizioni, la Regione può esercitare la sua competenza nell’entità infrastatale adottando un provvedimento, e non già il territorio nazionale nella sua totalità. Quali sono queste condizioni? 1-Intanto che l’ente che adotta la misura sia dotata di poteri sufficientemente autonomi di rango costituzionale nell’esercizio di tale prerogativa e goda di uno statuto politico-amministrativo distinto da quello del governo centrale (autonomia istituzionale); 2- che la decisione venga assunta, senza intervento diretto da parte del governo centrale rispetto al suo contenuto ed indipendentemente da qualsiasi condotta dello stato (autonomia procedurale); 3- ed infine che l’ente si assuma le conseguenze politiche ed economiche di una tale misura, nel senso che non debbono esserci forme di compensazione a carico dello stato o di altre regioni del minore gettito derivante dalla agevolazione (autonomia finanziaria). Nella citata sentenza 88 del 2006 la Corte di giustizia qualifica le misure di riduzione delle aliquote delle imposte personali e sulle imprese, applicate nella regione autonoma delle isole Azzorre, come aiuti di stato ritenendo non realizzata la condizione per la quale l’ente che introduce l’agevolazione ne deve sopportare anche il relativo onere finanziario. Ergo portare la Regione ordinaria a livello di rango di autonomia rafforzata impedisce qualsivoglia limite che riporti lo stanziamento ad aiuto di stato. Con questa variante di autonomia rafforzata, la Regione si pone in condizione di irresponsabilità circa lo storno come aiuto di Stato. Ecco il grimaldello!

5. Articolo 38, misure fiscali regionali e aiuti di stato

Le modalità di funzionamento dei principi costituzionali della solidarietà nazionale in favore delle regioni svantaggiate rivestono, come è noto, un ruolo determinante in quella giurisprudenza della Corte di giustizia europea nella quale sono state enunciate le condizioni giuridico – costituzionali e finanziarie che rendono possibile qualificare come interventi di carattere generale e non già come aiuti di stato, le misure adottate dalle regioni, di riduzione di aliquote fiscali su imposte fissate dalla legislazione nazionale ed applicate in tutto il territorio di un paese. La novità fondamentale introdotta dalla Corte di 16 Citata sentenza n. 87 del 1987 17 Sentenza CGE del 6 settembre 2006 (C-88/03) e Sentenza CGE 11 settembre 2008 (da C-428/06 a C-434/06) giustizia con tali pronunce è nell’enunciato per cui non è sostenibile in via di principio (come invece storicamente sostenuto dalla Commissione) che una misura il cui beneficio sia riservato alle imprese ubicate in talune regioni sia, per ciò solo, selettiva e dunque da considerare aiuto di stato; a determinate condizioni, per la Corte di giustizia, il territorio nel quale esercita la sua competenza l’entità infrastatale che ha adottato il provvedimento, e non già il territorio nazionale nella sua totalità, rappresenta il contesto rilevante per accertare se un provvedimento adottato da tale entità sia da qualificare come aiuto di stato o come misura di carattere generale. A determinate condizioni appunto. Quali sono queste condizioni? Intanto che l’ente che adotta la misura sia dotata di poteri sufficientemente autonomi di rango costituzionale nell’esercizio di tale prerogativa e goda di uno statuto politico-amministrativo distinto da quello del governo centrale (autonomia istituzionale); che la decisione venga assunta, senza intervento diretto da parte del governo centrale rispetto al suo contenuto ed indipendentemente da qualsiasi considerazione collegata alla condotta dello stato (autonomia procedurale) ed infine che l’ente si assuma le conseguenze politiche ed economiche di una tale misura, nel senso che non debbono esserci forme di compensazione a carico dello stato o di altre regioni del minore gettito derivante dalla agevolazione (autonomia finanziaria). Nella citata sentenza del 2006 la Corte di giustizia qualifica le misure di riduzione delle aliquote delle imposte personali e sulle imprese, applicate nella regione autonoma delle isole Azzorre, come aiuti di stato ritenendo non realizzata la condizione per la quale l’ente che introduce l’agevolazione ne deve sopportare anche il relativo onere finanziario; manca nel caso in esame il requisito dell’autonomia finanziaria in ragione del fatto che i meccanismi della solidarietà nazionale previsti dalla Costituzione Portoghese (nel cui ambito si collocano anche le competenze riconosciute alla regione ad adattare alle esigenze locali i tributi) nella ricostruzione che ne fa la Corte sono tali da garantire che la riduzione dell’aliquota ed i suoi effetti in termini di minore gettito sulla finanza regionale venga in ogni caso compensata da un meccanismo di finanziamento gestito a livello centrale sotto forma di trasferimenti di bilancio per cui la decisione di diminuire la pressione tributaria regionale grazie al potere di ridurre le aliquote, è indissolubilmente legata e dipende finanziariamente dai trasferimenti dello stato. Nella sentenza del 2008, la Corte di giustizia ritorna su tale correlazione chiarendo ulteriormente come debba essere inteso il rapporto tra misura di riduzione fiscale e meccanismi finanziari compensativi ai fini della verifica della sussistenza della nozione di autonomia finanziaria[5]. Se si aprirà una stagione di Referendum sulle presunte riforme, prendiamo atto di quanto sopra.

[1] Ferrara A., Planetta E. NEXT UE a new powertrain. Prefazione di F. Besostri, Introduzione di G. Pisapia. Aracne ed., 2023

[2] Art. 117, comma 3 Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni; commercio con l’estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innova- zione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; previdenza complementare e integrativa; coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.
[3] Ferrara A., Planetta E. ibidem 1
[4] Costanzo P., Ferrara A. Salute e Ambiente, diritti feriti. SEU-Roma ed., 2021
[5]  Di Gregorio S. Il fondo di solidarietà nazionale dal 1947 ad oggi – aspetti finanziari e giuridici – ARS, giugno 2010