La cittadinanza economica e sociale dei giovani: Italia quasi fuori dall’Europa

di Tom Chevalier (Kennedy Memorial Fellow, Harvard University, CES) & Tommaso Vitale (Sciences Po, CEE)

In Italia la situazione dei giovani ha raggiunto livelli di esclusione dal mercato del lavoro di una gravità inaudita. Prima della crisi, nel 2007, il tasso di occupazione giovanile in Italia e in Europa era più alto di quello dei 55-59enni in Italia e in Europa. Nell’Europa a 28 resta in media più alto dei 55-59enni anche nel 2016; tuttavia non è così per il caso italiano: nel 2009 scende sotto la media europea del tasso di occupazione dei 55-59enni, e nel 2013 sotto i valori dei 55-59enni. Oggi i numeri sono impietosi: nel 2016, nella fascia 15-19 anni, il tasso di occupazione in Italia è inferiore di 12,7 punti percentuali, per i 20-24 anni di 21,2 punti, per i 25-29 di 19,5 punti percentuali, 11,8 fra i giovani adulti 30-34enni [Rosina 2017a]. E la quota di persone in povertà assoluta fra i 18 e i 34 anni, che era quasi la metà di quella fra i  65 anni e più nel 2005, nel 2016 è diventata  2 volte e mezza quella degli anziani [Brandolini, 2018: si veda, in particolare, la figura 2].

Il nuovo rapporto dell’Istituto Toniolo [2018] ne mostra bene le conseguenze sociali ed esistenziali. Il curatore del rapporto, Alessandro Rosina, ha giustamente richiamato i partiti politici a una più esplicita politica in favore dei giovani. Indicazioni generiche posso facilmente portare a nulla, a parole che non si sostanziano in scelte di bilancio e misure concretamente implementante. Al contrario, abbiamo bisogno di discutere di politiche e misure che permettano l’autonomia economica e abitativa dei giovani. Mentre l’Italia attende la formazione di un governo, ci sembra importante contribuire al dibattito mostrando il campo delle possibilità: quali formule sono state adottate in Europa per favorire l’autonomia dei giovani dalle loro famiglie di origine? Quali sono i regimi di cittadinanza dei giovani intrapresi dagli altri Paesi europei?

In Europa i differenti stati membri si relazionano ai giovani con un paniere complesso di politiche, composto da indennità per disoccupazione, assistenza sociale, servizi per la formazione professionale e l’impiego, sostegni alla famiglia, trasferimenti a favore degli studenti, sostegni alle spese per l’abitazione, e altri benefici rivolti agli studenti tra cui borse di studio e prestiti agevolati. Questo insieme di politiche costituiscono le fondamenta della cittadinanza dei giovani.

Il sostegno all’autonomia avviene attraverso due grandi tipi di politiche [Chevalier 2016]. Da un lato, lo stato può aiutare i giovani a trovare lavoro grazie alle politiche di istruzione, di formazione e alle politiche attive del lavoro. Dall’altro lato, lo stato può dare un reddito ai giovani attraverso politiche sociali svincolate da obiettivi strettamente occupazionali (politiche familiari, borse di studio, sussidio di disoccupazione, ecc).  In generale la maggior parte degli stati non perseguono solo una strategia di cittadinanza economica o, viceversa, solo un modello di cittadinanza sociale, ma i diversi Paesi combinano differentemente obiettivi di cittadinanza sociale e di cittadinanza economica.

La cittadinanza sociale dei giovani

Cominciamo ad esplorare le modalità attraverso cui gli stati hanno sviluppato delle politiche di cittadinanza sociale. Le politiche di cittadinanza sociale per i giovani possono essere ispirate da una concezione individualizzante o da una concezione familistica.

–  La concezione individualizzante è tipica degli stati anglosassoni 
e nordici con un modello di welfare state beveridgiano e trasferimenti diretti ai giovani.

–  La concezione familistica è propria dell’Europa continentale con 
un modello di welfare state bismarckiano, in cui i benefici sono attribuiti ai genitori per i loro figli, e non direttamente ai giovani, e i diritti sociali sono attribuiti dallo status dei figli nella famiglia.

In questo secondo caso, i giovani, quando maggiori di 18 anni ma ancora studenti, beneficiano di sostegno in quanto figli, e i genitori sono ritenuti doversi occupare del loro sostentamento. Le borse di studio, ad esempio, sono attribuite in funzione del reddito familiare, e non indipendentemente dal reddito dei genitori come nel caso di regimi di welfare beveridgiani maggiormente individualistici [Chevalier 2017a].

Il caso francese si presenta come un ibrido interessante delle due concezioni, in cui i soprattutto la presenza di sostegni economici per
le spese di affitto dei giovani permette una indipendenza residenziale relativamente presto [Van de Velde, 2008].

L’Italia è un caso estremo, invece, di familismo, in cui le detrazioni fiscali sostengono in parte i giovani fra i 20 e i 30 anni ma nell’insieme, come in Grecia, le forme di supporto all’indipendenza restano assai rudimentali senza chiari strumenti ed è soprattutto la famiglia a sostenere le transizioni nei corsi di vita individuali [Ferragina et al. 2016].

La cittadinanza economica dei giovani

Consideriamo ora i Paesi che hanno attuato politiche per la cittadinanza economica dei giovani. Dobbiamo innanzitutto distinguere fra azioni pubbliche più globali (encompassing), rivolte alla platea più ampia possibile di beneficiari, o, al contrario, più selettive.

Le prime puntano a fornire più competenze a tutti, ovverosia a migliorare le competenze dell’insieme della popolazione giovanile. In Germania, ad esempio la formazione professionale universalista ha degli effetti assai importanti nell’acquisizione di competenze e nell’accesso al mercato del lavoro, sia per i nativi che per gli immigrati, con solo una piccola differenza fra i due gruppi [Thomsen et al. 2013].

Le politiche selettive, al contrario, intendono selezionare i giovani più promettenti, e investire nelle loro capacità, secondo la formula ormai alla moda per cui le politiche devono scommettere sui “campioni”, da cui possono avere i ritorni migliori, e non più su quanti sono rimasti indietro e richiedono un aiuto supplementare per recuperare [Le Galès, Vitale 2015]. Per loro, non tanto una scommessa sulle loro capacità potenziali ma, semmai, una politica a sostegno della domanda di lavoro, per abbassare il costo dei giovani “in difficoltà” attraverso esenzioni fiscali per le imprese che li assumono.

Una mappa della cittadinanza dei giovani in Europa

Se una linea di tendenza si può disegnare nelle traiettorie evolutive delle politiche sociali, in diversi paesi, questa attiene proprio a un interesse sempre più marcato per misure di cittadinanza economica, più strumentali e finalizzate agli sviluppi nell’economia e nel mercato del lavoro, meno espressione della solidarietà della società nei confronti degli individui [Mätzke, Ostner 2010]. Questa tendenza non porta certo a una convergenza fra i Paesi, stante le forti differenze istituzionali fra diversi regimi di welfare.

Anche nell’ambito delle politiche familiari, si rintracciano evidenze di misure finalizzate a favorire direttamente la fluidità del mercato del lavoro e l’occupabilità (l’aumento delle capacità di inserimento lavorativo degli individui) e anche l’occupazione (finalizzate ad incrementare la domanda di lavoro essenzialmente nel campo dei servizi alla persona, cfr. Vitale, 2001), più che il diretto benessere di famiglie e bambini [Daly, Ferragina 2017, 14].

Questo quadro analitico ci permette di comprendere meglio il caso italiano. L’Italia risulta uno dei Paesi europei con un approccio più familistico alla cittadinanza sociale (secondo solo alla Grecia), minimalista per altro, e misure assai selettive di cittadinanza economica (terz’ultima prima di Portogallo e Spagna), come si nota bene nel grafico seguente (Chevalier, 2016).

Distribuzione degli stati dell’Europa occidentale lungo le due dimensioni della cittadinanza dei giovani, secondo il modello di Tom Chevalier (2016).

Fonti: Eurostat and Eurydice (1999, 2013).

Elaborazione: Chevalier, 2016, p. 13.

Le linee rosse indicano la media delle variabili.

Guardando alla Francia

Una inchiesta recente condotta dalla Joc [2017] ha messo in luce che l’ideale del posto fisso, o più precisamente l’accesso a un impiego stabile, degno e a tempo indeterminato (o quantomeno a un contratto lungo), resta fondamentale per sentirsi parte integrante della società. Il lavoro è centrale, per «sentirsi responsabili», ovverosia poter «attraversare alcune prove» relative alla nascita di un figlio e alla malattia/dipendenza dei propri genitori, senza rimanerne schiacciati [Van de Velde 2017].

In Francia, e ancor di più in Italia, le politiche non riconoscono pienamente l’importanza dell’esperienza del lavoro per i giovani [Rosina 2017b], e non autorizzano veramente la possibilità di sospendere gli studi per dei periodi lunghi di lavoro e autonomia economica, per poi ritornare in seguito a studiare, senza che la propria vita sia determinata irreversibilmente dalle scelte fatte fra i 18 e i 21 anni. Formazione continua e formazione professionale restano sotto-finanziate e mal articolate rispetto all’istruzione “iniziale”, senza coprire il territorio nazionale, senza quindi riuscire a supportare i desideri, valori e motivazioni dei giovani che ne potrebbero potenzialmente beneficiare [Sironi, Rosina, Migliavacca, 2017].

L’esito in Francia è negativo sul piano delle diseguaglianze, e dovrebbe essere discusso con precisione anche in Italia. Risorse a favore dei giovani inseriti in percorsi di istruzione superiore (universitaria) vengono distribuite alle famiglie (non ai giovani in quanto individui). E non ci sono supporti per i giovani a bassa qualifica [Chevalier, Palier, 2014]. Questo elitismo delle misure di cittadinanza economica e dei sistemi formativi si è accompagnato alla creazione di lavori atipici per i giovani poco qualificati (“emplois jeunes”, poi “contrats de génération”; ma anche gli “emplois d’avenir” che aggiungono fortunatamente una dimen- sione più inclusiva rispetto a quella selettiva precedente, e vincolano le imprese a fornire formazione e accompagnamento). Le poche politiche attive del lavoro finalizzate a sostenere l’acquisizione di competenze, che avrebbero dovuto compensare l’impostazione elitista, sono state usate a loro volta soprattutto dai giovani già molto qualificati, mentre coloro i quali ne avrebbero avuto più bisogno non ne hanno veramente beneficiato [Dares 2012].

Solo negli ultimissimi anni sono emerse delle misure di politica pubblica ispirate a una concezione abilitante, tipica dei paesi nordici, che articola una certa individualizzazione dei diritti sociali e un maggiore investimento nella formazione: Garanzia Giovani (sperimentata dal 2013, generalizzata nel 2017) e il “Compte personnel d’activité” (2017) iniziano a disegnare un diritto universale alla formazione. Come spesso accade nel caso delle politiche sociali [Daly, Ferragina 2017], gli elementi originali del pacchetto di politiche pubbliche per i giovani non vengono smantellati o sostituiti, ma piuttosto “progressivamente accompagnati” da nuovi strumenti di politica pubblica, stratificandosi (layering [Mahoney, Thelen 2010]). Le nuove misure cambiano il quadro istituzionale in maniera assai graduale, ibridando un sistema elitista, restando comunque ancora deboli rispetto alle esigenze, a causa di una bassa capacità di mobilitazione della società civile di una forte conflittualità nei processi di riforma e disegno delle politiche, e di una relativamente bassa domanda d’innovazione nelle imprese rispetto a quanto avviene in nazioni in cui la crescita economica è maggiormente legata alle esportazioni [Chevalier 2017b].

E in Italia quindi?

La political economy del Bel Paese riposa su un compromesso al ribasso, e una crescita molto guidata dai consumi, che ha intrappolato l’Italia in una situazione di ampia e duratura disoccupazione giovanile, su livelli che – a parte la Grecia – non hanno paragoni in Europa e con effetti anche sulla produttività.

Guardando a ciò che avviene negli altri Paesi europei, si vede che l’Italia appare debole su entrambi i versanti delle politiche di cittadinanza, quello sociale e quello economico, aiutando poco i giovani a trovare una rapida indipendenza dal proprio nucleo familiare, e con scarsi supporti all’occupabilità.

In Italia risultano inoltre deboli le politiche attive del lavoro, si riscontra l’assenza di una politica della casa con target generazionale, la mancanza di orientamento, e l’infrastruttura formativa risulta distribuita in maniera assai ineguale nel territorio nazionale, non sempre capace di professionalizzare e di sostenere il saper fare dei giovani; gli ITS che danno eccellenti risultati in termini di occupazione e salario, non sono ancora adeguatamente sostenuti [Barone 2012] .

I giovani danno comunque prova di coraggio e creatività, ma non trovano misure efficaci, flessibili, personalizzate; i giovani più toccati dalla disoccupazione di lungo periodo, e/o da condizioni di povertà assoluta portano tracce profonde di questa esperienza. Più in generale, come emerso nella recente ricerca dell’IREF-ACLI sui rapporto dei giovani al lavoro [Zucca, 2018], i giovani hanno tendenzialmente maturato un atteggiamento scettico rispetto alla capacità delle istituzioni di creare un contesto strutturale di opportunità. Si riscontra un sentimento condiviso e generazionale: i giovani non si sentono ascoltati, e non trovano interlocutori su questioni profonde relative ai loro progetti di vita.

In questo quadro, ragionare di cittadinanza dei giovani implica indubbiamente guardare a fattori relativi alle scelte di politica economica, ed elementi di disegno delle politiche pubbliche e allocazione delle risorse. Implica ugualmente di esplicitare delle proposte relative agli strumenti e agli standard di processo nelle politiche pubbliche. Questo è cruciale in Italia perché le politiche e i servizi per l’indipendenza e l’autonomia dei giovani non possono che essere attuati in maniera decentralizzata nei territori, e possono avere successo solo se sono capaci di coinvolgere le parti sociali in una stretta cooperazione con gli attori economici e sociali pertinenti, in particolare i datori di lavoro locali e la società civile [Polizzi, et al., 2013]. E in Italia, la dimensione locale e territoriale, se è da un lato cruciale per l’attuazione degli interventi, è, dall’altro, anche una fonte di preoccupazione. Nella maggior parte dei regimi di regolazione locale delle politiche di cui beneficiano i giovani, le relazioni fra attori economici e autorità pubbliche sono di tipo clientelistico, tendenzialmente finalizzate a una richiesta di protezione, frammentate sulla base di rapporti specifici con singole imprese, in assenza di strutture durature di coordinamento strategico fra i gruppi produttivi [Vitale, 2018]. In altri termini, ragionare di politiche per i giovani richiede a tutti di esplicitare obiettivi, disegno di politica, criteri di finanziamento, ma anche modalità di implementazione!

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Per un approfondimento si rimanda a:

Vitale, Tommaso, 2018: Dare cittadinanza ai giovani: indicazioni di metodo per le politiche, in Zucca, G. (a cura di], Il ri[s]catto del presente. Giovani e lavoro nell’Italia della crisi, Rubbettino, Soveria Mannelli, pp. 155-183.