La scuola ai tempi del CoVid: le responsabilità di dirigenti e insegnanti

La questione delle responsabilità che rimanda agli operatori scolastici, al momento è stata la meno  trattata dai dispositivi legislativi attualmente in vigore.

Dal punto di vista normativo, i dirigenti degli istituti scolastici, sono equiparati ai datori di lavoro, questo è quanto formalizzato dal D.M 292/96.

Per tale motivo, quindi, gli istituti scolastici e gli “ex” Presidi, sono sottoposti al D.L.vo 81/08 e nello specifico all’art.18, da qui derivano gli obblighi relativi alla prevenzione e protezione antinfortunistica e igiene del lavoro.

In sintesi, essi devono garantire la sicurezza nelle scuole, condizione necessaria per assicurare l’integrità fisica di coloro che la frequentano. (art.2087 del c.c.).

Il quadro delle norme è chiaro, l’adempimento dei doveri d’ufficio rappresenta di fatto una garanzia. Ovviamente è dello stesso avviso anche il CTS che supporta tale posizione citando la legge 40/20 e nello specifico l’art. 29 bis dove si sancisce che l’obbligo delle condizioni di sicurezza è assolto applicando le direttive dei diversi protocolli.

Altro aspetto assume la posizione dei docenti. Essi non possono essere equiparati ai Dirigenti scolastici per funzioni e responsabilità.

Nel caso specifico i dirigenti devono rispondere della culpa in organizzando , mentre gli insegnanti sono soggetti alla culpa in vigilando (art. 2048 e 2051 cc).

In altri termini essi sono responsabili dei danni cagionati dal fatto illecito dei loro allievi su se stessi o verso gli altri, nel tempo in cui sono sotto la loro vigilanza. Possono essere scagionati solo documentando di aver fatto il possibile per impedire il fatto.

I dirigenti assolvono al loro ruolo, stilando il protocollo di sicurezza locale, attenendosi ai criteri nazionali. Gli insegnanti  devono applicare il protocollo, consapevoli che non potranno controllare tutte le variabili, di una situazione divenuta più complessa data l’emergenza epidemiologica da CoVid19.

Da qui la possibilità di incorrere in denunce per inottemperanza agli obblighi di vigilanza.

Il disposto della legge 312/80 prevede che la parte lesa citi inizialmente in giudizio l’Amministrazione e “nel caso in cui l’Amministrazione risarcisca il terzo dei danni subiti per comportamenti degli alunni sottoposti a vigilanza, la responsabilità patrimoniale degli insegnanti è limitata ai soli casi di dolo e colpa grave”.

E’ opportuno definire lo specifico quadro normativo di riferimento, che è sia di natura  legislativa ( art. 2048 del Codice Civile) che contrattuale ( art. 42, 5° comma del CCNL del 14.8.95).

Un riferimento alla vigilanza, è presente anche nell’art.10 lettera a) del Testo Unico delle disposizioni vigenti in materia di istruzione n. 297 /94, in cui si prevede che il Consiglio di circolo o di istituto, delibera sull’adozione del regolamento interno che:

–           ” deve stabilire le modalità per la vigilanza degli alunni durante l’ingresso e la permanenza nella scuola, nonché durante l’uscita dalla medesima “.

In base a giurisprudenza risalente e consolidata, il personale insegnante delle scuole, sia private che pubbliche, rientra nella nozione dei cosiddetti ” precettori ” di cui all’art. 2048 , 2° comma del C.C.

Sul dovere di vigilanza, di cui sono investiti gli insegnanti, è necessario evidenziare che l’art. 2048 , 3° c . del c.c. prevede una responsabilità “aggravata” a carico dei docenti in quanto essa si basa su di una colpa presunta , ossia sulla presunzione di una “culpa in vigilando”, di un negligente adempimento dell’obbligo di sorveglianza sugli allievi, vincibile solo con la prova liberatoria di non aver potuto impedire il fatto .

I “precettori ” non si liberano dalla responsabilità se non dimostrano, in “positivo”, di aver adottato in via preventiva le misure idonee ad evitare la situazione di pericolo favorevole alla commissione del fatto dannoso (Cfr. Cass. Sez. Un. 9.4.73, n.997)

Il personale insegnante viene considerato responsabile del danno sofferto dal minore (anche se riconducibile a se stesso) in caso di violazione dell’obbligo di vigilare sull’incolumità fisica degli allievi , obbligo per lo più rinvenuto , per gli insegnanti statali, nella normativa di settore.

La condotta omissiva colposa ai sensi dell’art.2043, causa del danno ingiusto sofferto dall’allievo, viene cioè individuata nella violazione dello specifico obbligo giuridico di impedire l’evento che grava sui docenti in relazione al dovere di vigilare sui minori affidati alle loro cure durante l’orario scolastico ( cfr.la già citata Cass. Sez. III, 10 febbraio 1999, n. 1135).

Finora, si è fatto riferimento alla responsabilità del personale insegnante, più correttamente si sarebbe dovuto parlare di responsabilità civile della pubblica amministrazione e di responsabilità patrimoniale degli insegnanti.

Infatti, l’art.61 della L.312/1980 ( Nuovo assetto retributivo e funzionale del personale civile e militare dello Stato ), ha innovato la disciplina della responsabilità del personale della scuola per i danni causati a terzi nell’esercizio delle funzioni di vigilanza sugli alunni .

Ai sensi dei suddetti articoli, il personale insegnante, rispondeva civilmente verso i terzi, solo per dolo o colpa grave per tutte le attività per le quali sono stati incaricati. Nel caso di colpa lieve, la giurisprudenza aveva affermato che la responsabilità diretta era solo dello Stato, il quale successivamente, poteva promuovere l’azione di rivalsa sul dipendente ai sensi degli artt. 18 e 22 del Dpr.n.3 ,1957.

L’art. 61 della L.312/1980 , interveniva proprio nel mitigare il regime della responsabilità degli insegnanti statali , riconducendola , come peraltro evidenziato dalla stessa Corte Costituzionale ” entro limiti ritenuti dal legislatore più equi e confacenti , rispetto alla regola, per essi fino ad allora vigente , posta dall’art. 2048” (Corte cost., 14 marzo 1968)

Il suddetto articolo, stabilisce che nel caso in cui l’Amministrazione ” risarcisca il terzo dei danni subiti per comportamenti degli alunni sottoposti a vigilanza “, la responsabilità patrimoniale degli insegnanti è limitata ai soli casi di dolo e colpa grave.

In base a tale normativa, nell’ipotesi di responsabilità per culpa in vigilando gli insegnanti statali non rispondono più personalmente verso terzi rispetto ai quali risponde l’Amministrazione su cui viene a gravare la responsabilità civile nelle azioni risarcitorie, salvo, come è stato detto, la rivalsa dello Stato nei confronti dell’insegnante in caso di dolo o colpa grave .

E’ pur vero che l’art. 61 ha portato all’esclusione, sul piano processuale, l’azione di danno diretta nei confronti del personale insegnante, ma non altrettanto pacifica risulta l’interpretazione giurisprudenziale che vede in esso il superamento della responsabilità aggravata connessa alla presunzione di culpa in vigilando .(Cfr. Cassazione civile Sez. Un., 11 agosto 1997, n. 7454).

Bisogna, in questo momento particolare di emergenza epidemiologica, registrare che l’eccezionalità da gestire in alcuni momenti critici della diffusione del “Covid-19” ha indotto a pensare ad una diminuzione di “diritti”, invece si è registrato un particolare coinvolgimento generale, nella delicata operazione per il contenimento della pandemia, in cui il Governo ed i Ministeri competenti hanno fatto propri gli adempimenti previsti dal D.Lgs 81/2008, in particolare le indicazioni in tema di informazione e formazione.

Soprattutto per la parte legata agli aspetti sanzionatori, il D.Lgs. 81 richiede al Dirigente Scolastico, di valutare tutti i rischi connessi all’attività scolastica svolta, avvalendosi per la valutazione proprio del supporto specialistico del “Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione” e del “Medico Competente”, i quali, a loro volta, devono “rapportarsi” periodicamente anche al management scolastico sia per non incorrere in “difetto di vigilanza”, sia per indirizzare quelle azioni del Dirigente Scolastico, dei Dirigenti e dei Preposti per rimuovere situazioni lavorative che presentano un certo grado di “non conformità” che, nel loro insieme, potrebbero essere proprio l’oggetto di potenziali ispezioni da parte degli “Ispettori del lavoro”.

In realtà la situazione da gestire da parte del “Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione” è molto più complessa, a causa molte volte dello scarso coinvolgimento in materia da parte dei Dirigenti Scolastici e più in generale dalla scarsa attenzione da parte del Ministero dell’Istruzione, dei Sindacati.

In tempo di “Covid-19” quindi, indipendentemente dall’azione di “vigilanza esterna” da parte degli “Ispettori del Lavoro”, il “Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione” ed il “Medico Competente” devono espletare una parallela “vigilanza interna” nella scuola a supporto del Dirigente Scolastico (Datore di Lavoro) e dei Dirigenti, necessaria per individuare quelle “non conformità” riguardanti ambienti, impianti, macchine ed attrezzature che inevitabilmente maturano in fase di esercizio (vedi cronica carenza nelle scuole di manutenzione preventiva, periodica e programmata), rispetto alla iniziale rispondenza alle norme in fase di progettazione e messa in esercizio della scuola stessa e, vigilare, più in particolare in un periodo critico quale quello della pandemia in atto, l’applicazione dei provvedimenti adottati dal Governo e dal Ministero dell’Istruzione per contrastare la diffusione del “Covid-19”, fermo restando le decisioni finali che comunque il Dirigente Scolastico deve prendere in materia, congiuntamente  ai “Dirigenti”, questi in qualità di alter ego del Dirigente Scolastico stesso.

Questa vigilanza interna deve essere pertanto indirizzata soprattutto nei confronti delle responsabilità (civili e penali) del Dirigente Scolastico il quale deve, a sua volta, e con una certa urgenza, comunicare queste “non conformità”, al Sindaco, al Presidente di Provincia, Presidente di Regione e Privati, proprio perché sono i veri “proprietari” (Datori di Lavoro con pieni poteri di firma ex D.Lgs. 81) degli edifici scolastici e quindi responsabili in pieno e soprattutto, dal punto di vista civile e penale, delle loro omissioni, ma anche agli “Ispettori del lavoro” competenti per territorio.

All’interno della scuola, il ruoli del “Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione” e del “Medico Competente” sono oramai sempre più complessi, causa un quadro normativo in continuo divenire e, come nel caso del “Covid 19”, con continue ordinanze regionali e comunali in parallelo alle indicazioni del Governo e dei Ministeri competenti che, nel loro insieme, aggravano l’attuale situazione da organizzare e da gestire.

Il Dirigente Scolastico, i Dirigenti ed i Preposti hanno l’obbligo giuridico di adottare tutte le possibili misure necessarie ed opportune per fronteggiare tutti i rischi presenti, e in tema di “Covid-19” si deve cercare di eliminare la possibile diffusione con tutte le indicazioni che il Governo ed i Ministeri competenti stanno di volta in volta emettendo in materia, per la scuola.

Il Dirigente Scolastico deve avere la capacità di avvalersi di persone competenti per ricevere informazioni e soprattutto rapporti periodici sulle principale problematiche che attengono alle sue responsabilità dirette in materia, in parallelo alle responsabilità dei Dirigenti e dei Preposti che, a loro volta, devono assicurare il controllo e la vigilanza richiesti dalla normativa sui “Lavoratori”, più in particolare sugli studenti,  per garantire la salute e la sicurezza.

La centralità del ruolo sia del “Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione” che del “Medico Competente” nello scenario scolastico e prevenzionistico attuale, risulta accentuato in fase di emergenza “Covid-19” durante la quale si concreta ulteriormente il ruolo di “consulenti” specialisti del Dirigente Scolastico, dei Dirigenti e dei Preposti così come espressamente richiesto dal D.lgs. 81/2008.

E’ ormai consolidata l’interpretazione dalla giurisprudenza, secondo la quale il “Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione”, può essere chiamato a rispondere, anche penalmente, per lo svolgimento della propria attività allorquando agisca con imperizia, negligenza, imprudenza o inosservanza di leggi, inducendo, così, il Dirigente Scolastico(Datore di Lavoro), ad omettere l’adozione di una misura di prevenzione che, a sua volta, può essere a carico degli accennati “proprietari formali” della struttura scolastica, quali Sindaci, Presidenti di Provincia, Presidenti di Regione, Privati ed altri.

Per queste omissioni, varie sentenze di Cassazione, oramai hanno confermato che il “Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione” può rispondere insieme al Datore di Lavoro di un “evento dannoso derivante dal suggerimento sbagliato o dalla mancata segnalazione, essendo a lui ascrivibile un possibile titolo di “colpa professionale”.

La responsabilità del Dirigente Scolastico (leggi: datore di lavoro) è ipotizzabile solo in caso di violazione della legge o di obblighi derivanti dalle conoscenze sperimentali o tecniche, che nel caso dell’emergenza da COVID-19 si possono rinvenire nei protocolli e nelle linee guida governativi e regionali. A tal proposito vi è una nota del Ministero dell’Istruzione sulla responsabilità dei DS in materia di prevenzione e sicurezza – Covid 19, inviata agli USR e ai dirigenti scolastici e firmata dal capo dipartimento Max Bruschi.

Tale nota ha lo scopo di tranquillizzare i dirigenti scolastici in merito alla loro responsabilità qualora di verifichino casi di positività al Coronavirus a scuola. “In merito alle responsabilità dei dirigenti scolastici – spiega la nota -, già la circolare INAIL n. 22 del 20 maggio 2020, in premessa ricorda che:

–          l’art. 42, comma 2, del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, ha chiarito che l’infezione da SARS-Cov-2 è tutelata dall’Inail quale infortunio sul lavoro e ciò anche nella situazione eccezionale di pandemia causata da un diffuso rischio di contagio in tutta la popolazione’, ma ha precisato che ‘il riconoscimento dell’origine professionale del contagio, si fonda in conclusione, su un giudizio di ragionevole probabilità ed è totalmente avulso da ogni valutazione in ordine alla imputabilità di eventuali comportamenti omissivi in capo al datore

Il Ministero aggiunge che l’articolo 29-bis del decreto-legge 8 aprile 2020, n. 23 convertito con modificazioni dalla legge 5 giugno 2020, n. 40 ha introdotto una disposizione che limita la responsabilità dei datori di lavoro per infortuni da Covid-19:

–          “Ai fini della tutela contro il rischio di contagio da COVID-19, i datori di lavoro pubblici e privati (scil., dirigenti scolastici) adempiono l’obbligo di tutela della salute e sicurezza di cui all’articolo 2087 del codice civile mediante l’applicazione, l’adozione e il mantenimento delle prescrizioni e delle misure contenute nel Protocollo condiviso dal Governo e dalle parti sociali il 24 aprile 2020”;

–          “e degli altri protocolli e linee guida, nonché mediante l’adozione e il mantenimento delle misure ivi previste. Qualora non trovino applicazione le predette prescrizioni rilevano, in ogni caso, le misure contenute nei protocolli o accordi di settore stipulati dalle organizzazioni sindacali e datoriali maggiormente rappresentative sul piano nazionale”.

Il rischio di contagio e diffusione del Covid-19 comporta l’adozione di specifiche cautele e misure organizzative e protettive previste nei protocolli, la cui osservanza è idonea a rappresentare quali assolti gli obblighi richiamati, ex art. 2087 cc, da parte del datore di lavoro (nel caso specifico delle istituzioni scolastiche, dai dirigenti scolastici).

Va sottolineato inoltre come l’articolo 51 del codice penale, esclude la punibilità laddove:

–           “l’esercizio del diritto o l’adempimento di un dovere” sia “imposto da una norma giuridica o da un ordine legittimo della pubblica Autorità”.

I dirigenti scolastici dovranno quindi osservare e curare l’applicazione degli atti prescrittivi e dei protocolli adottati.

In conclusione, l’analisi fatta conferma l’esistenza di una zona di incertezza giuridica cui si e’ accennato nella prima parte dell’articolo, non essendoci unanimità di vedute sull’applicabilità agli insegnanti della presunzione di colpa rispetto all’azione dei Dirigenti scolastici, dove invece, l’applicazione ed il rispetto della normativa d’emergenza in tema di contrasto al contagio, dia in automatico, la possibilità di non essere coinvolti in azioni giudiziarie.

L’esclusione dell’azione diretta contro il docente, solo in apparenza costituisce un vantaggio, mentre potrebbe rivelarsi al contrario una menomazione del suo diritto di difesa e un mero differimento di un suo coinvolgimento processuale ( dinanzi alla Corte dei Conti) nell’ambito di una azione di rivalsa nei suoi confronti da parte della P.A. condannata al risarcimento del danno.

Alla luce di tutto ciò e di quello che in questo momento sta accadendo, bisognerebbe effettuare un aggiornamento o un’integrazione all’art. 61 della legge 312/80, una sorta di scudo civile per i docenti che escluda qualunque tipo di rivalsa, da parte dell’Amministrazione, nei casi in cui il danno subito dall’alunno o studente sia riconducibile all’emergenza sanitaria

Tale intervento sarebbe favorevolmente accolto dai docenti, i quali potrebbero lavorare con più tranquillità durante l’anno scolastico 2020-21.