Nordhaus, i cambiamenti climatici e il club a cui non ci interessa aderire

All’apertura della COP31 della conferenza annuale delle Nazioni Unite sul clima ad Antalya, in Turchia, la scomparsa, il 30 ottobre scorso, di William Nordhaus segna qualcosa di più della perdita di un grande economista. Nordhaus aveva ricevuto il Nobel nel 2018 per aver integrato il cambiamento climatico nell’analisi macroeconomica di lungo periodo, cambiando di fatto la storia della politica climatica.

La coincidenza è simbolica. Le politiche climatiche sono da tempo parte dell’agenda economica globale, ma l’ordine internazionale che le ha sostenute negli ultimi trent’anni appare sempre più fragile e conflittuale. Nelle agende politiche nazionali, sicurezza energetica, politica industriale e competizione commerciale prevalgono sempre più spesso sulla coerenza climatica.

Vale quindi la pena tornare all’idea più importante dell’ultimo Nordhaus, il climate club, e soprattutto alla domanda ancora aperta, specialmente in Europa su come conseguire un percorso stabile di decarbonizzazione. Come vedremo, l’Unione Europea ha realizzato l’esperienza di politica climatica più vicina alla sua intuizione: un prezzo interno del carbonio e un meccanismo di tassazione delle importazioni alla frontiera. Ma il sistema europeo ne ha in parte invertito la logica distributiva.

Se Nordhaus cercava di proteggere la competitività del mercato imponendo un costo a chi restava fuori dal club, l’Europa protegge soprattutto chi è già dentro, attraverso quote gratuite, compensazioni e, nella proposta di revisione dell’ETS, il sistema di scambio di emissioni europeo, una riduzione più lenta del tetto di emissioni consentite (il cap). Certamente l’Europa ha costruito un mercato del carbonio molto sofisticato, ma non ancora un’istituzione capace di modificare gli incentivi degli altri governi a decarbonizzare.

Il problema: un bene comune e il vantaggio di temporeggiare

Il clima è classificabile come bene comune globale. Se un Paese riduce le emissioni, sostiene i relativi costi prevalentemente da solo, mentre i benefici si distribuiscono sull’intero pianeta, compresi i Paesi che fanno meno. Gli economisti chiamano questo comportamento free-riding, ma potremmo accontentarci di opportunismo: se conviene aspettare che siano gli altri a pagare, tutti hanno un incentivo a rinviare.

L’Accordo di Parigi del 2015, il cardine della politica climatica di oggi, affronta la difficoltà con impegni volontari nazionali (Nationally Determined Contributions), lasciando agli Stati la scelta di obiettivi e strumenti per conseguire i tagli alle emissioni di CO₂ formalmente annunciati. Questo meccanismo ha consentito una partecipazione quasi universale, ma non elimina il problema della convenienza della defezione, al centro delle analisi di Nordhaus: perché un Paese dovrebbe sostenere costi rilevanti se i benefici si diffondono a tutti?

Fissare obiettivi ambiziosi non basta. Occorre rendere conveniente rispettare le regole anche quando industria, energia, occupazione e consenso politico spingono nella direzione opposta.

Il contributo di Nordhaus e il dibattito economico

William Nordhaus ha dedicato la carriera a una domanda apparentemente semplice: quanto conviene spendere oggi per evitare danni futuri?

Il suo contributo non si limita alla promozione di una tassa sul carbonio. Attraverso modelli macroeconomici e regionali (DICE e RICE) ha integrato crescita economica, emissioni, sistema climatico e danni in un’unica struttura quantitativa utilizzabile per confrontare costi e benefici di politiche alternative, costruendo di fatto uno degli strumenti più influenti dell’economia del clima degli ultimi 30 anni.

Nordhaus è stato anche molto criticato per diversi aspetti del suo approccio: tassi di sconto troppo allineati con quelli di mercato, funzioni di danno inadatte a stimare gli impatti estremi, modesta capacità di comunicare l’urgenza di un’azione politica. Infatti, il tasso di sconto attribuisce un peso controverso ai danni futuri. Le funzioni di danno rischiano di sottovalutare eventi estremi, migrazioni, conflitti e discontinuità ecologiche. Nicholas Stern, Simon Dietz e Martin Weitzman, da prospettive differenti, hanno mostrato come ipotesi più severe sui danni, sul rischio e sulla crescita conducano a una politica climatica più ambiziosa.

Sono obiezioni serie, ma anche le critiche più radicali riguardano prevalentemente la calibrazione del modello, non la sua struttura: chiedono quanto ridurre, quanto rapidamente, quale peso attribuire al futuro.

Resta invece straordinariamente attuale la questione istituzionale posta da Nordhaus: come ottenere una cooperazione sufficiente quando ogni Stato conserva l’incentivo a lasciare agli altri una parte dello sforzo?

Il climate club

Nel suo discorso in occasione della consegna del Nobel, Nordhaus definiva il cambiamento climatico un’esternalità globale e sosteneva che gli esseri umani, pur essendo riusciti a governare molti aspetti del progresso tecnologico, stavano ancora fallendo nell’affrontare efficacemente il problema climatico.

Nel 2015, sull’American Economic Review, Nordhaus descrisse così il problema: i trattati sul clima funzionano male perché sono aperti a tutti e non impongono alcun costo a chi non partecipa. In assenza di sanzioni contro i non partecipanti, il suo modello non produceva coalizioni climatiche stabili con abbattimenti significativi; mentre piccole penalità commerciali (sanzioni) e un prezzo del carbonio piuttosto basso potevano sostenere coalizioni molto più ampie.

In risposta alla crisi della cooperazione climatica internazionale, introduce il climate club, una soluzione di accordo che combina un prezzo minimo comune o armonizzato del carbonio, ottenibile con una tassa, un sistema di scambio di quote o una loro combinazione; un dazio uniforme sulle importazioni applicato ai non partecipanti, indipendente dal CO₂ incorporato nell’import e il vantaggio economico diretto dell’adesione, perché entrando nel club (o rispettandone le regole) si evita la penalità rappresentata dal dazio.

Nelle simulazioni di Nordhaus, senza conseguenze commerciali per chi resta fuori emergono soltanto coalizioni poco ambiziose. Con un prezzo-obiettivo relativamente basso (12,5 o 25 dollari) e penalità commerciali moderate (dazio del 2% o più), la coalizione diventa stabile e comprende tutti i Paesi. Più alto è il prezzo-obiettivo, più difficile è convincere ad aderire.

La differenza rispetto a un semplice adeguamento alla frontiera attraverso una tassa o una compensazione sulla CO₂ dei beni importati è essenziale. Il dazio è una minaccia negoziale: non serve tanto a incassare denaro o a contabilizzare il carbonio incorporato in ogni prodotto, ma a rendere sconveniente restare fuori dal club.

L’intuizione è elegante perché non chiede agli Stati di diventare altruisti: modifica gli incentivi e prova a rendere la cooperazione conveniente e la defezione costosa.

Se il club funziona, i Paesi aderiscono e il gettito alla frontiera tende a zero. Il successo non si misura dall’entità del gettito, ma dalla riduzione del numero di volte in cui occorre applicare il dazio.

La crisi del multilateralismo climatico

Per trent’anni la governance climatica si è basata su impegni volontari, negoziato multilaterale e revisione periodica degli obiettivi. Ha prodotto istituzioni, trasparenza, investimenti e politiche climatiche nazionali. Ma non ha risolto il problema dell’azione collettiva.

La relazione sintetica della Convenzione Quadro sui Cambiamenti Climatici di quest’anno (2026 NDC Synthesis Report della UNFCCC) richiama 127 nuove dichiarazioni di contributi volontari di riduzione delle emissioni (NDC) presentate da 154 Parti, che rappresentano circa il 71% delle emissioni globali del 2019. Nonostante i progressi registrati, conclude che la riduzione collettiva delle emissioni previste resta sostanzialmente fuori dalla traiettoria richiesta dalla scienza per mantenere raggiungibile il contenimento del riscaldamento globale entro gli 1,5 °C. L’agenda di Antalya, che ruota attorno all’elettrificazione, alla finanza climatica, all’adattamento e alle regole sui mercati internazionali del carbonio (l’articolo 6), conferma l’approccio volontario.

Negli ultimi anni, il contesto è cambiato: conflitti commerciali, sicurezza energetica, competizione industriale e rivalità tra grandi potenze rendono la cooperazione più difficile.

Il compromesso policentrico realizzato dopo l’Accordo di Parigi riconosce autonomia ai singoli Paesi ed evita coercizioni, ammette miglioramenti graduali e non introduce sanzioni. Pur contribuendo a consentire una governance globale, non risolve il problema del free riding e non riesce a conseguire l’obiettivo degli 1.5°C.

Resta dunque valida la domanda di Nordhaus: come cambiare gli incentivi di chi ha convenienza a non cooperare?

L’Europa: quasi un climate club?

L’Unione Europea è il caso che più si avvicina alla logica del climate club: ha un prezzo del carbonio, un tetto alle emissioni e un meccanismo alla frontiera.

Il mercato del carbonio (ETS) è un sistema cap-and-trade. Gli operatori dei settori inclusi devono restituire una quota per ogni tonnellata emessa. Il tetto limita la quantità complessiva, mentre il mercato determina il prezzo della CO₂.attraverso le aste.

Occorre ricordare che l’ETS non copre l’intera economia europea. Oggi rappresenta circa il 37% delle emissioni complessive di gas serra dello Spazio economico europeo e comprende produzione di elettricità e calore, numerose industrie energivore, aviazione nel perimetro della normativa e, dal 2024, trasporto marittimo. In futuro (ETS2) si prevede di estendere il carbon pricing a edifici, trasporto stradale e ulteriori attività, ma attraverso un sistema separato.

Nel 2024 il prezzo medio delle quote è stato di circa 65 €/tCO₂, nel 2025 di 73,4 €/t e nel 2026 i valori si sono mantenuti stabilmente sopra quota 78–86 €/t (con picchi e scambi intorno agli 82–86 €/t  a ottobre).

Il prezzo è prodotto da un mercato ampio e liquido. Nel 2024 sono state scambiate circa 11,8 miliardi di quote, a fronte di circa 1,1 miliardi di tonnellate di emissioni coperte. In media, ogni quota è passata di mano circa dieci volte. Il valore nozionale degli scambi è stato stimato in circa 781 miliardi di euro.

La liquidità è gestita principalmente da intermediari finanziari per conto dei settori inclusi nell’ETS e una larga parte degli scambi secondari avviene tramite derivati.

Il segnale di prezzo del CO₂ è finanziariamente rilevante, ma occorre verificare chi ne sostenga effettivamente il costo e quali decisioni riesca a modificare.

Secondo le regole vigenti, il fattore lineare di riduzione del tetto complessivo di emissioni in Europa è pari al 4,3% nel 2024-2027 e al 4,4% dal 2028. La riforma del 2023 è stata costruita per portare entro il 2030 le emissioni dei settori ETS al 62% sotto il livello del 2005.

Quote gratuite e compensazioni

Anche se l’asta è dal 2013 il metodo predefinito di allocazione delle quote, una parte di esse continua a essere attribuita gratuitamente ai settori industriali a più elevate emissioni, esposti al rischio di carbon leakage.

La Commissione calcola l’allocazione sulla base di benchmark riferiti agli impianti più efficienti. Non si tratta quindi di un’esenzione completa perché chi emette di più deve acquistare altre quote sul mercato.

La protezione resta significativa. Secondo il think tank Sandbag, nel 2023 all’industria, escluso il settore elettrico, sono state assegnate gratuitamente 528 milioni di quote, pari all’84% delle emissioni industriali considerate nell’analisi. Nel maggio 2026 la Commissione Europea ha proposto benchmark per il 2026-2030 che, in media, manterrebbero la copertura gratuita attorno al 75% delle emissioni industriali (Commissione Europea 2026).

Esiste poi una seconda protezione. Infatti, le centrali elettriche di norma acquistano le proprie quote per intero e trasferiscono parte del costo delle quote nei prezzi all’ingrosso dell’elettricità. Agli Stati membri è consentito compensare una parte di questi costi indiretti ETS (relativi al costo dell’energia a fini produttivi) alle industrie energivore esposte alla concorrenza internazionale.

Nel 2024, quindici Stati membri hanno pagato circa 5,52 miliardi di euro per compensare costi sostenuti principalmente nel periodo precedente. Sono aiuti di Stato consentiti a determinate condizioni, ma sono i governi nazionali a scegliere se utilizzarli e quanto finanziarli.

Il meccanismo di adeguamento alla frontiera dell’Unione (CBAM)

Il meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere impone a chi importa acciaio, cemento, alluminio, fertilizzanti, elettricità e idrogeno di acquistare certificati proporzionali al carbonio incorporato.

Dal 1° gennaio 2026 il CBAM è entrato nel regime definitivo: i primi acquisti sono previsti nel 2027. Diversamente da quanto suggerito dalla struttura teorica del climate club di Nordhaus, tuttavia l’Europa non applica la misura a tutte le importazioni. Il meccanismo interessa un insieme selezionato di prodotti nei settori di cemento, ferro e acciaio, alluminio, fertilizzanti, elettricità e idrogeno.

Il prezzo del certificato segue quello delle quote ETS e dipende dalle emissioni incorporate nel prodotto importato. Se un prezzo del carbonio è stato effettivamente pagato nel Paese d’origine, questo può essere riconosciuto nel calcolo dell’obbligo di pagamento alla frontiera.

La parentela con il climate club riguarda senz’altro la presenza di un prezzo interno del carbonio e una disciplina applicata alla frontiera. Ma a ben vedere questa affinità nasconde una differenza decisiva.

La differenza che conta: misurare il carbonio o fare la tessera del club?

L’Europa applica il carbon pricing solo ad alcuni settori: all’interno l’ETS riguarda circa il 37% delle emissioni complessive dello Spazio economico europeo e concentra il vincolo su elettricità, grandi industrie, aviazione e trasporto marittimo; all’esterno, il CBAM riguarda solo alcune merci ad alta intensità di carbonio e l’obbligo di pagamento dipende dalle loro emissioni incorporate.

Ma questo non corrisponde alle regole proposte per un climate club efficace, che rovescia la prospettiva europea.  All’interno infatti adotta un prezzo armonizzato delle emissioni tra i Paesi membri, concepito come disciplina generale della politica climatica, non come una misura limitata ad alcuni settori o comparti di merci in entrata come accade rispettivamente nell’ETS e nel CBAM.

Nel climate club di Nordhaus, la penalità commerciale per i non aderenti non si calcola in relazione alla CO₂ incorporata nel singolo bene, ma con una tariffa uniforme sulle importazioni provenienti dai Paesi non partecipanti.

In sostanza nel sistema europeo si valuta la CO₂ generata da un prodotto importato, in un climate club l’unica variabile rilevante è la partecipazione al club: chi ne è fuori, paga il dazio.

Si tratta di una distinzione politica, infatti dove il CBAM cerca principalmente di modificare gli incentivi dei produttori e delle filiere, il climate club cerca di modificare gli incentivi degli Stati a partecipare al club e ad adottare una politica climatica vincolante.

Se il CBAM è più tecnico e preciso nella valutazione degli impatti della produzione industriale e cerca di collegare l’onere alle emissioni importate in Europa, il climate club è più coercitivo perché utilizza l’accesso al mercato europeo tout court per rendere conveniente l’adesione a un accordo climatico.

Vi è chiaramente un’enorme differenza di scala: nel nostro esercizio presentato di seguito le merci riconducibili al perimetro CBAM rappresentano circa il 4% del valore delle importazioni considerate, mentre il dazio del climate club può, per costruzione, riguardare l’intero valore delle importazioni provenienti dai Paesi non partecipanti.

Ma la differenza tra i due regimi da tenere a mente è soprattutto istituzionale, infatti l’Europa tassa alcune emissioni, mentre Nordhaus voleva rendere costosa la defezione da un accordo climatico.

Per questo possiamo considerare l’Europa un quasi-climate club: possiede alcuni strumenti del club, ma non il suo meccanismo fondamentale di appartenenza.

Se, quanto e come pesa la protezione industriale europea

Il prezzo che prevale sul mercato ETS europeo non è basso. Nel 2024 era circa 65 euro per tonnellata, superiore ai circa 56 euro utilizzati nella nostra simulazione di climate club.

La differenza emerge nel costo effettivamente sostenuto dalle imprese. Vediamo meglio come.

A un prezzo di 65€/t CO₂, con un livello di scambio di circa 1,187 miliardi di tonnellate di emissioni ETS nel 2024, il valore lordo delle emissioni sul mercato è di circa 77 miliardi. Da questa cifra si sottraggono quasi 500 milioni di quote gratuite, del valore di circa 32,5 miliardi, e circa 5,5 miliardi di rimborsi dei costi indiretti. Restano circa 39,1 miliardi, cioè un’esposizione finanziaria media di circa 33 euro per tonnellata, corrispondente all’importo medio netto pagato dalle imprese nei settori ETS per l’acquisto delle quote.

In altre parole, quote gratuite e rimborsi assorbono circa metà dell’onere lordo teoricamente a carico delle imprese europee nei settori ETS.

Prezzo marginale ed esposizione finanziaria

Tabella 1. Simulazione originale su dati ETS 2024. Non incorpora effetti su commercio, prezzi, investimenti o ritorsioni. L’esposizione finanziaria media è una misura aggregata, non il prezzo marginale della quota ETS.

È utile chiarire un aspetto sostanziale del sistema europeo relativo alle quote gratuite. Queste quote, anche se assegnate gratis, possono essere vendute, quindi hanno un costo-opportunità. Se un’impresa riduce le emissioni e non utilizza più le quote che le siano state assegnate, può venderle. Il regime di aiuti diretti e indiretti quindi non riduce automaticamente il prezzo marginale delle quote da 65 a 33 euro. I 33 euro sono il costo effettivo medio per le imprese che acquistino le quote sul mercato europeo.

La protezione finanziaria garantita dal regime di aiuti è però reale. Nella semplice simulazione della tabella, quote gratuite e compensazioni assorbono complessivamente circa il 49% dell’onere lordo associato al prezzo sul mercato ETS.

Inoltre, i 32,5 miliardi attribuiti alle quote gratuite non costituiscono una spesa pubblica diretta ma il valore economico non percepito di quote che il settore pubblico assegna gratuitamente alle imprese invece di metterle all’asta. I 5,52 miliardi di compensazioni costituiscono invece trasferimenti espliciti che rientrano nel regime degli aiuti di Stato e compensano il maggior costo dell’energia elettrica nei settori interessati.

Si tratta di un flusso finanziario significativo, infatti, secondo la Commissione, fra il 2013 e il 2025 l’Unione ha assegnato circa 255 miliardi di euro di quote gratuite per sostenere la transizione industriale.

Due diverse strategie per proteggersi

Tornando al confronto tra il sistema europeo e il climate club di Nordhaus, dobbiamo registrare che essi affrontano il problema della competitività con strategie quasi opposte.

Se il club di Nordhaus protegge la competitività aumentando il costo per coloro che sono esclusi dal club, il modello europeo lo fa soprattutto riducendo il costo di partecipazione al sistema.

Infatti il climate club esercita una forte pressione sui partner commerciali esterni, affinché entrino nel club o si allineino alle sue regole, il sistema europeo invece riduce il costo di partecipazione assegnando quote gratuite, rinunciando a ricavi d’asta, pagando compensazioni ai partecipanti e trasferendo una parte della pressione sui bilanci pubblici nazionali.

Le quote gratuite possono fornire ai beneficiari che esportano fuori dall’Europa un vantaggio competitivo sui mercati internazionali che il dazio alla frontiera non garantisce. Quest’ultimo infatti protegge principalmente il mercato interno. È una delle ragioni economiche per cui l’industria difende l’allocazione gratuita.

A fronte della stessa pressione competitiva sulle imprese all’interno del sistema, si propongono due politiche contrapposte: per Nordhaus la pressione deve riguardare chi si trova all’esterno del sistema per indurlo a entrare nel club, per l’Unione Europea la pressione deve essere attenuata per le imprese che restano all’interno del mercato, mobilitando meccanismi di allocazione favorevoli e aiuti di Stato.

L’adeguamento alla frontiera in Europa: una leva ancora marginale

Le importazioni dei settori CBAM, secondo la stima utilizzata nella nostra semplice simulazione, valgono circa 89 miliardi di euro, pari a circa il 4% del totale di 2.225 miliardi di importazioni extra-UE considerate e incorporano circa 260 milioni di tonnellate di CO₂, corrispondenti al 9% circa delle emissioni rilasciate nell’Unione.

Il meccanismo di adeguamento alla frontiera si avvia in modo molto graduale nel 2026, interessando solo il 2,5% della CO₂ importata, che a un prezzo di 75€/t corrisponde a circa 490 milioni di euro, prima del riconoscimento dei prezzi del carbonio applicati da altri mercati esteri e di altre correzioni. Questa somma equivale circa allo 0,55% del valore delle importazioni nei settori CBAM e a poco più dello 0,02% delle importazioni complessive dell’Unione.

Ciò non significa che la presenza del CBAM non influisca sulle scelte delle industrie ad alte emissioni che per esportare in UE devono certificare le emissioni, scegliere fornitori efficienti e certificati, valutare investimenti tecnologici. Come da manuale, il CBAM dovrebbe incentivare produzioni a ridotte emissioni di CO₂ nei Paesi terzi.

Tuttavia, con un CBAM al 2,5%, la maggior parte delle emissioni incorporate nei beni importati rimane senza prezzo. E se la teoria prevede che la tariffa alla frontiera sia un forte incentivo per gli outsider a entrare o allinearsi alle regole del club. il valore complessivo modesto del gettito indica una penalità aggregata molto limitata, allo stato attuale.

Se immaginassimo di introdurre un climate club classico, con dazio uniforme del 2% su tutte le importazioni provenienti dai Paesi non membri, il limite superiore del gettito risultante varrebbe circa 44,5 miliardi di euro e scenderebbe drasticamente man mano che i non membri aderissero.

Infatti, giova ricordare che un climate club ha successo quando il gettito raccolto scende a zero perché tutti gli esportatori vi hanno aderito.

Quali potrebbero essere gli effetti globali di un climate club confrontati con quelli di un meccanismo di adeguamento alla frontiera?

La letteratura recente conferma che la differenza tra un semplice dazio sul carbonio alla frontiera e un climate club alla Nordhaus potrebbe essere sostanziale.

Uno studio recente ha stimato che aggiustamenti ottimali del carbonio alla frontiera applicati ai dazi esistenti conseguano soltanto il 3,4% della riduzione ottenibile con un carbon pricing globalmente ottimale (Farrokhi & Lashkaripour, 2025).

Un climate club alla Nordhaus, dove le penalizzazioni commerciali servono a indurre la partecipazione, può invece realizzare tra il 33% e il 68% della riduzione globale ottimale, a seconda della coalizione iniziale e nelle simulazioni il meccanismo induce una partecipazione universale.

L’adeguamento alla frontiera corregge un prezzo internalizzando le emissioni, mentre un climate club cerca di modificare gli incentivi economici complessivi dei governi nazionali.

L’UE dopo il 2030, tra ambizione e Realpolitik?

Oggi esiste una traiettoria di decarbonizzazione in Europa che passa attraverso la riduzione del tetto complessivo di emissioni e ne definisce la velocità. Pertanto, essendo il risultato, determinato dalla variazione del tetto e non direttamente dal prezzo di mercato del carbonio, quote gratuite e compensazioni statali modificano soprattutto la distribuzione dei costi della transizione.

Tuttavia, a luglio 2026, la Commissione Europea ha presentato una proposta di revisione al ribasso del fattori di riduzione delle emissioni. Una modifica dei fattori lineari di riduzione rallenta la velocità del processo di decarbonizzazione. Dall’attuale 4,4% valido fino al 2030, si passa prima al 3,7% (2031-2035) e poi all’1,7% dal 2036, con un rallentamento del 15,9% nel 2031-2035 e del 61,4% a partire dal 2036, come indicato in Tabella 2.

Tabella 2. Riduzione cumulata del tetto delle emissioni ETS nel periodo 2031–2040: confronto tra la disciplina vigente e la proposta della Commissione europea del 2026.

Possiamo interpretare questi numeri come una forma di decelerazione normativa, che la Commissione spiega indicando che conservare un fattore di 4,4 oltre il 2030 porterebbe il tetto delle emissioni quasi a zero al 2040, segnando una traiettoria significativamente più restrittiva di quella indicata dalla Climate Law, potenzialmente problematica in considerazione della capacità industriale e tecnologica di ridurre le emissioni, e che conserverebbe la possibilità di scambiare quote nel corso degli anni 2040.

Figura 1. Variazione della velocità di riduzione del tetto di emissioni in Europa: tasso attuale (4,4%) rispetto a tasso proposto dalla Commissione Europea per i periodi 2031-2035 (3,7%) e post 2036 (1,7%).

Di fronte alla correzione alla velocità di riduzione del tetto delle emissioni introdotta dalla Commissione, occorre valutare se essa costituisca un intervento necessario per rendere la transizione più realistica o trasformi una difficoltà industriale attuale in una riduzione strutturale dell’ambizione di decarbonizzazione.

Quando alle quote gratuite e all’ampliamento della possibilità di intervenire con aiuti di stato per i settori a elevate emissioni si associa il rallentamento nella riduzione del tetto di emissioni consentite, la protezione dell’industria non riguarda più soltanto la distribuzione del costo della transizione, ma anche la velocità con cui la transizione procede.

Politica climatica e aiuti di Stato: una convivenza travagliata

In molti Paesi europei negli ultimi anni si registra una preoccupazione crescente di governi, associazioni industriali, partiti politici e cittadini per i prezzi dell’energia, i rischi per l’occupazione e la minaccia della deindustrializzazione, insieme con i limiti e i costi tecnologici e finanziari per i settori più difficili da decarbonizzare.

Il costo della transizione climatica e i suoi effetti distributivi sono un ostacolo noto all’avvio e alla continuazione di politiche climatiche ambiziose nel tempo. Tuttavia, se quote gratuite, compensazioni e rinvii diventano la risposta sistematica a ogni aumento di tale costo – come sembra talora suggerire il dibattito politico – la decarbonizzazione (e più in generale ogni politica climatica) rischia di essere declassata e interpretata prevalentemente come costo da compensare, vincolo da rinviare o perdita di competitività da neutralizzare. Si dimentica l’obiettivo originario della transizione e degli strumenti messi a punto per applicarla, inclusi il mercato europeo delle emissioni, il CBAM e i climate club nordhausiani: modificare gli investimenti, le tecnologie e le aspettative.

Un correttivo almeno parziale è costituito dalla condizionalità degli aiuti di Stato per le grandi imprese beneficiarie, a cui si richiedono investimenti nella transizione.

I settori più protetti sono spesso quelli nei quali innovare è attualmente più difficile e una riconversione complessiva poco probabile; tuttavia, trasformare le compensazioni in una componente permanente rischia di proteggere il presente più di quanto costruisca il futuro con il rischio di rendere economicamente sostenibile la continuazione di un sistema che dipende dal carbonio.

Garantire incentivi e aiuti flessibili in un meccanismo per altri versi molto solido e coordinato come il mercato europeo dei crediti di carbonio, non significa tanto aumentare la spesa pubblica nazionale, quanto creare l’aspettativa che, ogni volta che il vincolo diventa realmente costoso, sarà nuovamente discusso e attenuato.

Se questa aspettativa si consolida, attendere una nuova concessione può diventare più conveniente che investire in tecnologie a basse emissioni o in nuovi settori economici.

Diritto o efficacia? La controversia alla WTO

Abbiamo detto più volte che il principale vantaggio teorico del climate club è la capacità di generare una pressione esterna che incentivi gli importatori all’adesione.

Tale potenziale pressione incontra un limite giuridico internazionale, infatti il climate club introduce una discriminazione commerciale esplicita tra membri e non membri, mentre il meccanismo europeo (CBAM) lega l’obbligo di pagamento del dazio alle emissioni incorporate nel prodotto e al prezzo del carbonio pagato dagli importatori rispetto a quello prevalente sul mercato interno europeo.

In ogni caso, la pratica ha sollevato un contenzioso internazionale nello scorso mese di settembre, quando l’organismo per la risoluzione delle controversie della WTO, su richiesta della Federazione Russa, ha istituito un panel (DS639) in contestazione del CBAM e di alcuni aspetti dell’ETS. La Russia sostiene, tra l’altro, che il CBAM crei barriere commerciali incompatibili con le regole internazionali e contesta alcuni aspetti dell’allocazione gratuita di quote. Ventisette membri, tra cui Cina, India, Stati Uniti, Brasile, Giappone, Regno Unito, Corea del Sud e Sudafrica, hanno riservato i propri diritti come terze parti nel procedimento.

Il dilemma è che una misura più efficace rispetto agli impatti sulla riduzione di emissioni di CO2 come la penalità alla frontiera generalizzata prevista dai climate club sia meno difendibile giuridicamente di un adeguamento proporzionale e commisurato alle emissioni come quello previsto dal CBAM, meno incisivo come incentivo alla decarbonizzazione.

Una decisione in questa direzione segnerebbe una sconfitta per l’idea di Nordhaus.

Che cosa ci suggerirebbe Nordhaus?

Gli scritti di Nordhaus non esprimono particolari valutazioni sull’attuale architettura del mercato europeo delle emissioni. Tuttavia, la sua eredità scientifica suggerisce alcune indicazioni che ci arrischiamo a richiamare.

Un accordo di cooperazione volontaria per la riduzione delle emissioni di CO₂ non è sufficiente a conseguire risultati adeguati, occorre che vi sia un costo credibile per chi ne resti fuori. Inoltre, i climate club non possono sostituire l’innovazione: il modello dinamico di Nordhaus mostra che né le sanzioni commerciali né il progresso tecnologico sono sufficienti da soli, in quanto penalità commerciali non associate a tecnologie più economiche rendono una decarbonizzazione radicale troppo costosa e quindi insostenibile. D’altra parte, confidare nell’innovazione tecnologica senza introdurre incentivi alla partecipazione a un accordo vincolante sul prezzo del carbonio lascia irrisolto il problema del free-riding. Sugli aiuti pubblici, oggi al centro del dibattito politico in Europa, gli studi di Nordhaus suggeriscono che essi dovrebbero essere strettamente condizionali alla sostituzione tecnologica e non limitarsi a ridurre il prezzo del carbonio.

In Europa, questa logica potrebbe suggerire una riduzione dei sostegni automatici legati ai costi ETS e più aiuti condizionati alla trasformazione degli impianti, un impegno serio relativamente a una traiettoria quantitativa di riduzione delle emissioni prevedibile, che non induca le imprese a posticipare investimenti e adozione di nuove tecnologie nell’attesa di nuove concessioni, un CBAM progressivamente affiancato da accordi negoziati con partner (o climate club) disposti a convergere su prezzi o politiche climatiche comparabili, un gettito delle aste di quote di emissione che confluisca in voci di bilancio autonome dalla spesa climatica onde evitare un riciclo delle entrate a favore delle imprese più emissive che minimizzi il segnale di prezzo atteso da un mercato delle quote, e investimenti in innovazione  e infrastrutture, perché la minaccia commerciale è sostenibile solo in presenza di tecnologie che rendano economicamente sostenibile la decarbonizzazione.

I risultati dei modelli di Nordhaus mostrano che il successo di un climate club non richiede necessariamente un prezzo più alto, ma investimenti in tecnologie di riduzione delle emissioni più economiche (anche ove finanziati da aiuti di Stato condizionali) e una pressione commerciale credibile verso l’esterno.

L’eredità di un Nobel

L’Europa ha costruito uno dei mercati del carbonio più avanzati al mondo e introdotto il primo grande meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere, riportando risultati di rilievo: secondo dati dell’Agenzia Europea per l’Ambiente dal 2005 al 2024 le emissioni degli impianti fissi nel sistema ETS sono diminuite del 51% (EEA, 2026).

Al tempo stesso, una parte rilevante dell’onere finanziario di partecipazione al mercato ETS viene assorbita attraverso quote gratuite e compensazioni, il CBAM alla frontiera è attualmente quantitativamente risibile e resta settoriale, graduale e privo di un vero meccanismo di adesione. Per il futuro è stato annunciato un significativo rallentamento del tetto di emissioni in Europa che suggerisce che la protezione industriale potrebbe influenzare non solo la distribuzione degli oneri della transizione, ma anche la velocità di riduzione delle emissioni.

Possiamo dire che l’Europa ha adottato il carbon pricing di Nordhaus più della sua teoria della cooperazione, infatti – come si è visto – se il climate club protegge la competitività esportando la pressione climatica all’esterno dei suoi confini, l’Europa la protegge principalmente assorbendo la pressione climatica attraverso l’allocazione gratuita di quote, gli aiuti di Stato e, potenzialmente, un tetto meno stringente.

Insomma, l’Europa ha inaugurato un climate club à la carte e solo la storia dirà con quale efficacia.

Tra i meriti di Nordhaus ricordiamo la capacità dei suoi modelli di sottrarre il clima alla categoria delle priorità accessorie e quindi rinviabili, integrandolo nella dinamica economica globale. Egli ha chiarito che il cambiamento climatico non può essere trattato come un costo residuale da compensare ogni volta che entri in conflitto con un’altra priorità economica, ma deve diventare parte integrante delle regole dell’economia e della cooperazione internazionale.

Con la sua scomparsa, non se ne va solo uno dei fondatori dell’economia del clima: forse si chiude anche la stagione in cui il riscaldamento globale poteva apparire affrontabile attraverso una grande architettura economica relativamente ordinata basata su un prezzo, un incentivo all’adesione, una regola condivisa.

Ci avviamo alla COP31 di Antalya in un mondo diverso da quello immaginato da Nordhaus: più frammentato e influenzato da valutazioni industriali e geopolitiche. Molto meno elegante di un climate club, e in cui sembra utile richiamare le parole di William Nordhaus pronunciate al brindisi per il suo premio Nobel nel 2018, dedicate a un futuro che vorremmo vedere con i suoi occhi: «Alla fine del secolo il mondo sarà profondamente diverso da quello di oggi. Le condizioni in cui vivremo dipenderanno dalle scelte che noi, questa generazione, sapremo compiere ora per rallentare il riscaldamento globale. Spero che voi, nostri nipoti, possiate guardarvi indietro, negli anni a venire, con riconoscenza. Spero possiate dire che noi, questa generazione, abbiamo avuto la determinazione di superare gli ostacoli e di fare ciò che era necessario per preservare questo nostro pianeta, unico e bellissimo.»  

Otto anni dopo, e alla vigilia di una COP, sono parole che meritano di essere ricordate.

Nota metodologica

Riferimenti essenziali

William D. Nordhaus (2015), Climate Clubs: Overcoming Free-Riding in International Climate Policy, American Economic Review, 105(4), 1339-1370. [ycsg.yale.edu]

William D. Nordhaus (2017), Revisiting the Social Cost of Carbon, Proceedings of the National Academy of Sciences, 114(7), 1518-1523.

Farid Farrokhi, Ahmad Lashkaripour (2025), Can Trade Policy Mitigate Climate Change?, Econometrica, 93(5), 1561-1599.

Elinor Ostrom (2010), Polycentric Systems for Coping with Collective Action and Global Environmental Change, Global Environmental Change, 20(4), 550-557.

European Commission, EU Emissions Trading System. [commission.europa.eu], [climate.ec.europa.eu], [climate.ec.europa.eu]

European Commission, Carbon Border Adjustment Mechanism. [taxation-c….europa.eu], [taxation-c….europa.eu]

European Environment Agency, Greenhouse gas emissions under the EU ETS. [eea.europa.eu]